La compra de la estancia María Dolores por parte del Instituto Nacional de Colonización (INC) en el departamento de Florida cumple con la finalidad de la Ley de Colonización (Ley 11.029 de 11 de enero de 1948, gobierno de Luis Batlle Berres), que es “promover una racional subdivisión de la tierra y su adecuada explotación, procurando el aumento y mejora de la producción agropecuaria y la radicación y bienestar del trabajador rural” (artículo 1 de la ley).
La Ley de Colonización es una de las tres leyes en materia social más importantes de la década del 40 del siglo XX, junto con la Ley de Consejos de Salarios (Ley 10.449 del año 1943) y la Ley de los Derechos Civiles de la Mujer (Ley 10.783 del año 1946), estas dos últimas, aprobadas en el gobierno de Juan José de Amézaga.
Muchos actores de la oposición criticaron la compra de la estancia María Dolores, con diversos argumentos. Por ejemplo, el senador Sebastián da Silva (Partido Nacional) señaló que fue una decisión política del oficialismo que incumple lo que marca la Ley de Colonización y además manifestó que es anacrónico tener en la actualidad un Instituto de Colonización, lo que denota que no comparte la filosofía de la Ley 11.029 (que creó el INC).
El Tribunal de Cuentas de la República (TCR) observó la compra haciendo cuatro reparos, de acuerdo a lo señalado por su presidente Francisco Gallinal, en el programa Desayunos Informales: el primero, que no existía disponibilidad presupuestal para la compra y que el gasto que se generaba excede el total del presupuesto que tiene el organismo para la compra de campos en el transcurso del presente año; el segundo, que existía un derecho de prenda sobre el sistema de riego del establecimiento rural; el tercero, que no se aclaraba si el sistema de riego estaba dentro de los 32,5 millones de dólares que el INC abonaría por la estancia o si se debe pagar aparte; la cuarta observación es que se necesitaba para autorizar la compra una mayoría especial de cuatro votos en cinco del directorio del INC, basándose en tres informes del departamento jurídico del TCR.
Respecto de la disponibilidad presupuestal, dicho por el propio Gallinal, la Contaduría General de la Nación le comunicó al INC que tenía disponibilidad presupuestal, y Gallinal señaló que no era de las observaciones más importantes que para el TCR impiden el negocio. En cuanto al derecho de prenda, la vendedora de la estancia comunicó que se había cancelado.
El cuestionamiento más importante es el de la necesidad de cuatro votos de los directores del INC para autorizar la compra, porque de otro modo el contrato sería nulo. Gallinal señaló que este argumento es el principal que podría utilizar el comprador de la estancia María Dolores, que fuera privado por el derecho de preferencia del INC, en el momento de presentarse ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Es equivocado decir que si no se alcanzan los cuatro votos del Directorio, el contrato es nulo. Por lo tanto, respecto de las mayorías para la compra de la estancia María Dolores, el Directorio del INC actuó ajustado a derecho.
Existen dos argumentos del TCR para afirmar que se requieren cuatro votos del directorio del INC para esta compra, que son el artículo 836 de la Ley de Presupuesto 18.719 y el artículo 146 de la Ley 11.029. El artículo 836 de la Ley de Presupuesto 18.719 de fecha 27 de diciembre de 2010 señala: “Autorízase al Instituto Nacional de Colonización a adquirir inmuebles rurales destinados a planes de colonización en forma directa. La resolución deberá ser adoptada por mayoría especial con cuatro votos conformes de sus directores y de acuerdo con la normativa vigente [...]”. Por otra parte el artículo 146 de la Ley 11.029 establece la necesidad de contar con cuatro votos conformes para realizar adquisiciones de tierras por compra directa. El TCR se refiere al artículo 146, numeral 1º, literal b de la Ley 11.029, que señala: “Las resoluciones del directorio serán adoptadas por simple mayoría de votos, salvo los siguientes casos: 1° Se requerirán cuatro votos[...] b) Para realizar adquisiciones de tierras por compra directa”.
Pero, en la situación que estamos analizando, no se aplican el artículo 836 de la Ley de Presupuesto 18.719 y el artículo 146, numeral 1º literal b de la Ley 11.029. La norma jurídica que se aplica es el artículo 35 de la Ley 11.029, que señala que cualquier propietario, en este caso de campos en Florida de una extensión de 200 hectáreas de índice de productividad Coneat 100, antes de enajenar el campo, está obligado a ofrecerlo, en primer término, al INC, el que tendrá preferencia para la compra por igual valor y plazo de pago. El artículo 146 de la Ley 11.029 de Colonización, que es la que indica qué decisiones debe tomar el directorio del INC por cuatro votos en cinco o por unanimidad, no incluye en las hipótesis la de compra de campos ejerciendo el derecho de preferencia; por lo tanto, alcanza con la mayoría simple de tres votos en cinco para ejercer tal derecho.
Para que sea necesario que el derecho de preferencia se adopte por una mayoría especial de cuatro votos del Directorio del INC o por unanimidad, la Ley 18.719 debió agregar al artículo 146 de la Ley 11.029 —que es la norma que determina las situaciones en las cuales se requieren mayorías especiales en el Directorio del INC— la hipótesis del derecho de preferencia, cosa que no hizo.
En definitiva, desde el punto de vista jurídico, es equivocado decir que si no se alcanzan los cuatro votos del directorio para la compra, el contrato es nulo. Por lo tanto, respecto de las mayorías para la compra de la estancia María Dolores, el directorio del INC actuó ajustado a derecho.
Pablo Rodríguez Almada es doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Tiene una Maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos. Es docente universitario.