En un artículo previo analizamos los recursos de las 19 intendencias, con base en cruces con diversos parámetros: población, participación en el producto interno bruto nacional y el promedio de ingresos de las poblaciones. En este caso, con datos a 2024, ahondaremos en el vínculo de los gastos de las intendencias y su financiamiento (recaudación propia y transferencias del gobierno nacional).
El Estado uruguayo opera bajo tres niveles de gobierno que buscan sintetizar la aplicación de las políticas públicas. Concomitantemente, el segundo nivel de gobierno, el de las intendencias, tiene la facultad de recaudar con base en estructuras impositivas comunes y relativamente similares en el tipo de tributos. Sumado a ello, reciben transferencias del gobierno nacional; sin ahondar al respecto, proponemos un breve paneo de las modalidades de recaudación generales y las principales transferencias del gobierno nacional a las intendencias.
La principal transferencia nace del artículo 214 de la Constitución, que en su inciso c dispone que 3,33% del total de los recursos del presupuesto nacional será destinado a los gobiernos departamentales, aplicando los porcentajes de distribución especificados en la Ley de Presupuesto. La segunda es el Fondo de Desarrollo del Interior (artículo 298), financiado con una alícuota sobre los tributos nacionales recaudados fuera de Montevideo.
Adicionalmente, el gobierno central canaliza recursos mediante los siguientes fondos específicos: Fondo de Incentivo para la Gestión de los Municipios, subsidio de alumbrado público, caminería rural y departamental, Programa de Desarrollo y Gestión Subnacional, pago por administración del Sucive y partidas para emergencia en caminería. Finalmente, se contabilizan otros fondos con destino a los gobiernos subnacionales, una categoría dinámica que incluye el Fondo de Asimetrías –destinado a compensar eventuales disminuciones por los porcentajes del artículo 214–, así como partidas derivadas de convenios de cohesión social.
Sumado a ello, el artículo 297 de la Constitución establece la capacidad recaudatoria de los departamentos. Para analizar la forma en la que los departamentos recaudan, utilizaremos una visión global, sin ahondar en cada departamento. Al cierre del ejercicio 2024, las 19 intendencias en su conjunto alcanzaron una recaudación propia de 73.822,89 millones de pesos. Al observar el origen de estos ingresos, denotamos que seis gravámenes explican el 67% de la recaudación total a nivel nacional: alumbrado público (5%), contribución inmobiliaria rural (6,1%), contribución inmobiliaria urbana y suburbana (20,5%), impuesto a los remates (1,9%), impuesto general municipal (7,1%) y patente de rodados (26,3%). Se destaca que el tributo vehicular funciona como el motor principal de la recaudación para la gran mayoría de los gobiernos departamentales, a excepción de Montevideo, Rocha y Maldonado, donde la contribución inmobiliaria urbana y suburbana supera a la patente y se consolida como la principal fuente de ingresos.
Solo las intendencias de San José, Rio Negro, Montevideo, Maldonado y Canelones logran financiar su funcionamiento diario con su propia estructura de ingresos.
Al analizar la composición de los ingresos departamentales, se constata una marcada asimetría en la capacidad de autogestión financiera.
En el extremo de mayor autonomía fiscal, Montevideo, Maldonado y Canelones logran que su recaudación propia represente el 91%, 86% y 76% de su estructura total, respectivamente. Por tanto, para estas administraciones las transferencias nacionales operan como un complemento. En contraste, intendencias como Treinta y Tres (37%), Cerro Largo (43%) y Artigas (45%) exhiben un bajo nivel propio de recaudación y, con ello, una mayor dependencia estructural de los fondos nacionales.
El resto de los departamentos se ubica en un nivel intermedio, en el que el esfuerzo contributivo departamental financia aproximadamente la mitad e incluso llega hasta dos tercios de su presupuesto.
La comparación resulta interesante cuando incorporamos la variable de los gastos corrientes, que representan los egresos por retribuciones personales, gastos de funcionamiento y presupuesto de la Junta Departamental. Básicamente, este indicador implica coloquialmente “cuánto gasta la intendencia para gestionar todos los servicios que brinda, sin invertir en mejoras”. Si concomitantemente extraemos los recursos provenientes del gobierno nacional, logramos analizar la independencia, no solo financiera sino operativa, de los departamentos. Solo las intendencias de San José, Río Negro, Montevideo, Maldonado y Canelones logran financiar su funcionamiento diario con su propia estructura de ingresos.
Para las otras 14 intendencias, la recaudación propia resulta insuficiente para cubrir esta estructura operativa básica. En los casos con mayor brecha, los ingresos genuinos alcanzan a cubrir poco más de la mitad de su funcionamiento: Treinta y Tres (53,1%), Artigas (57,1%), Lavalleja (61,4%), Flores (62,4%) y Cerro Largo (63,9%). El porcentaje de cobertura aumenta, aunque se mantiene el descalce, en los departamentos de Soriano (69,3%), Florida (71,2%), Rivera (73,3%), Tacuarembó (76,6%), Durazno (83,2%) y Salto (83,3%). Por último, Colonia (91,4%), Paysandú (91,5%) y Rocha (97,8%) son las administraciones que operan más cerca de lograr financiar sus gastos corrientes.
Se puede afirmar que en la actualidad existen 14 departamentos que, de no contar con la red de contención de las transferencias nacionales, no solo estarían imposibilitados de ejecutar gastos de capital (obras e inversión), sino que se deberían contraer operativamente. Ello implica que, sin esos recursos, serían incapaces de seguir cumpliendo con las funciones que la ciudadanía les demanda hoy.
Precisamente, es esta vulnerabilidad estructural la que pone en perspectiva el rol del gobierno central. En este quinquenio, lejos de retraerse, las transferencias financieras han marcado un récord histórico en el actual período de gobierno: el presupuesto nacional destinado a los gobiernos subnacionales alcanzó el nivel más alto de la historia, situándose en 35.370 millones de pesos anuales –en pesos constantes–. Es el segundo incremento más alto del siglo después del período 2005-2009 (+36.6%).
Niro Vázquez es edil de Montevideo por el Frente Amplio y su sector Fuerza Renovadora.
