Uruguay tuvo hasta ahora por lo menos dos momentos de definiciones clave, estratégicas, que se concretaron en el despliegue de planes sostenidos que resultaron exitosos en materia de energía y telecomunicaciones. Ambos procesos tienen mucho en común: surgen como respuesta a crisis profundas del sector, y tienen estrategias similares en términos conceptuales.
Así como hubo que tomar definiciones nuevas en energía y telecomunicaciones, hoy es el momento de tomarlas en ciberseguridad. Creo importante, en el repaso de estos procesos, que tratemos de imaginar la crisis, y el despliegue.
Energía
Entre 2008 y 2018, Uruguay ejecutó una de las transformaciones energéticas más rápidas documentadas a escala global. La generación eléctrica de fuentes renovables pasó del 39% al 97-98%, la energía eólica creció del 1% al 34% del despacho, se incorporaron más de 1.500 MW eólicos y 242 MW solares, se atrajeron alrededor de 7.800 millones de dólares de inversión privada y se crearon aproximadamente 50.000 empleos en ingeniería, construcción y operación.
El proceso se implementó sobre dos pilares institucionales: la política energética 2005-2030, acordada por los cuatro partidos con representación parlamentaria, y un mecanismo competitivo de contratos PPA (power purchase agreement, acuerdos de compraventa de electricidad) a 20 años entre privados generadores y UTE como comprador único.
Uruguay pasó de ser importador estructural a exportador neto de electricidad, redujo su costo de abastecimiento de 597 millones de dólares promedio anual (2007-2011) a 424 millones (2015-2021) y obtuvo el reconocimiento de REN21, Bloomberg New Energy Finance, BBC, Foro Económico Mundial, Banco Mundial y NASA como referencia mundial de transición acelerada. ¿Por qué sucedió?
Uruguay arrancó el siglo XXI con una matriz energética estructuralmente vulnerable. En 2005 el petróleo importado representaba el 57% de la matriz primaria y en momentos puntuales alcanzaba el 65%, según el propio Ministerio de Industria, Energía y Minería. La capacidad hidroeléctrica instalada (Salto Grande, Bonete, Baygorria, Palmar) cubría la base, pero quedaba expuesta a la variabilidad hídrica.
La diversificación renovable no era parte del horizonte público. Uruguay no tenía un solo aerogenerador instalado, y la solar fotovoltaica era inexistente a escala utility (proyectos de gran envergadura).
El costo de esta dependencia no era abstracto. Cada shock externo del precio del crudo se transmitía con baja amortiguación del balance fiscal, la inflación y la cuenta corriente. La factura petrolera de Uruguay creció en términos absolutos a lo largo de toda la primera mitad de la década, empujada por la doble combinación de mayor consumo industrial y precios internacionales en ascenso sostenido desde 2004.
El detonante exógeno más violento del período fue la crisis del gas natural en Argentina. La recuperación poscrisis 2002 del país vecino disparó la demanda de gas mientras la producción no acompañaba, y en marzo de 2004 el gobierno de Néstor Kirchner redujo las exportaciones a Uruguay en 64,4%, pasando de 388 MWh a 138 MWh, según documenta el Oxford Institute for Energy Studies. UTE, en la urgencia, debió poner en funcionamiento las unidades envejecidas de la central Batlle y Ordóñez –a fueloil pesado– y la planta diésel de La Tablada para cubrir el faltante.
El impacto fiscal fue directo. La factura mensual de combustible para ambas plantas saltó a 14 millones de dólares por mes, contra los 1,5 millones mensuales que costaba la importación previa de electricidad argentina. Multiplicador de costo cercano a diez en un país que en paralelo gestionaba una recuperación económica frágil. El presidente Jorge Batlle reclamó en foros regionales un protocolo de integración energética del Mercosur, pero el marco no se concretó.
Entre la primavera de 2008 y fines del verano de 2009 el país atravesó una de las peores sequías de su historia. Las pérdidas para el sector agropecuario se estimaron en 900 millones de dólares. Para UTE, la caída de la generación hidroeléctrica obligó a un uso intensivo del respaldo térmico, postergó la implementación del fondo de estabilización tarifaria proyectado en 2007, y consumió margen fiscal en un volumen tal que forzó a tratar la matriz energética como problema estratégico de país, no como gestión sectorial.
La transformación nace en 2005 con la asunción de Tabaré Vázquez y la decisión de reconocer una crisis y de revisar a fondo la política energética nacional, marcada hasta entonces por dependencia de petróleo importado, vulnerabilidad hidrológica y un sistema térmico de respaldo costoso.
En agosto de 2008, el Poder Ejecutivo aprueba la política energética 2008-2030. ¿Por qué funcionó? Porque fue el resultado de decisiones profundas, específicas y sistemáticas:
Acuerdo: la política energética 2005-2030 fue acordada por los cuatro partidos parlamentarios y votada en el Parlamento. Esto eliminó el riesgo regulatorio percibido por los inversores y permitió contratos de 20 años con confianza en su cumplimiento.
Sólido diseño técnico, que se refleja en el plan aprobado en 2008.
Mecanismo competitivo de subastas. Las subastas eólicas fueron abiertas, transparentes y competitivas, con sobresuscripción por siete en la ronda 2011. Esto presionó el precio a la baja y aseguró la calidad de los proyectos adjudicados.
La existencia de una empresa pública: UTE como off-taker (parte que se compromete a adquirir la energía en este caso) único confiable.
Riesgo país bajo y estabilidad institucional.
Uruguay tenía y mantiene calificación de grado de inversión, estabilidad jurídica, baja conflictividad social y un sistema judicial confiable. Para inversiones de 20 años, estas variables son determinantes y no triviales en la región.
Telecomunicaciones
¿Cuál fue el contexto histórico que explica el punto de inflexión de las telecomunicaciones uruguayas, frente a una amenaza estructural a la existencia de Antel como empresa pública? La amenaza no era política sino tecnológica: el mundo migraba aceleradamente de cobre y voz a fibra y datos, y Antel operaba en 2010 con una red 100% de cobre/ADSL.
La respuesta estratégica, ejecutada entre 2010 y 2019, fue la mayor transformación de infraestructura de telecomunicaciones en la historia del país: 2.160 millones de dólares invertidos por Antel, despliegue masivo de fibra óptica al hogar (FTTH), primera red 4G LTE comercial de un país latinoamericano (diciembre de 2011) y primera red comercial 5G de América Latina (abril de 2019). El proyecto incluyó un data center Tier III y dos cables submarinos transcontinentales en sociedad con Google.
Los resultados ubicaron al país en el podio mundial de varias métricas hacia 2020: tercer país del mundo en cobertura de fibra al hogar (solo detrás de Japón y Corea del Sur), cuarto del mundo en velocidad de internet móvil, Montevideo como segunda ciudad del mundo en velocidad. Los efectos en cascada alcanzaron al Plan Ceibal, a la industria del software (4,3% del PIB) y al desarrollo de la industria audiovisual.
Hoy entiendo que la ciberseguridad se encuentra en situación muy similar al escenario previo a los cambios en energía y telecomunicaciones. Hoy, sin saberlo, estamos escribiendo el “por qué sucedió”. Ojalá muy pronto escribamos el “por qué funcionó”.
Uruguay es el único país de América Latina que lideró el despliegue inicial de las tres generaciones tecnológicas móviles consecutivas. La continuidad es excepcional en el contexto global, no solo regional.
¿Por qué sucedió? En 2008, la mitad de la facturación de Antel se sostenía en la telefonía fija; hacia 2010 se percibía una tendencia a la baja sostenida, que no se detuvo más: en 2025 la telefonía fija representó solo el 8% de la facturación de Antel. Se percibía en 2010 que lo que había sido el sostén de la mitad de la facturación estaba condenado a su extinción, como sucedió.
De 2005 a 2010 la penetración de móviles en el mundo pasó del 34% al 78%; 100% de crecimiento. Una nueva velocidad de cambio, a la que no estábamos acostumbrados. Y luego, hacia 2015, la cantidad de suscripciones móviles activas en el mundo prácticamente igualó a la población total.
Hasta 2007, el segmento estaba dominado por Blackberry (mercado corporativo) y Nokia Symbian (masivo). Apple y Android reinventaron la categoría en menos de 18 meses. A nivel mundial la cantidad de smartphones tal como los conocemos ahora se multiplicó por cuatro desde 2007 a 2011. Las primeras tablets aparecen en 2010.
La tabla que acompaña este artículo ilustra el cambio de ritmo y el desfasaje hacia otras formas de comunicación de los tiempos que se avecinaban. Es una pieza icónica del marketing tecnológico de la década de 2010, que ilustra cuántos años les tomó a diversos sectores conseguir los primeros 50 millones de clientes. Su versión más citada proviene de Visual Capitalist (basada en datos compilados por Mary Meeker en el Internet Trends Report).
| Tecnología / plataforma | Años / meses / días |
|---|---|
| Teléfono fijo | 75 años |
| Radio | 38 años |
| Televisión | 13 años |
| Internet | 4 años |
| iPod (Apple) | 3 años |
| 2 a 3,5 años (varía la fuente) | |
| Youtube | 10 meses |
| 9 meses | |
| Angry Birds / Candy Crush | ≈ 60 días |
| Pokémon Go | 19 días |
| Chat GPT (referencia) | 2 meses (2022) |
Las tendencias eran incipientes en 2010, pero auguraban un panorama totalmente distinto, y rápidamente se vieron confirmadas incluso hasta hoy. Todo lo que después confirmamos y reconfirmamos, la evolución del móvil, el crecimiento exponencial de la demanda de banda ancha (en 2010 el promedio mundial era 1,9 Mbps y en 2021, 113 Mbps), la necesidad de la fibra, etcétera, eran tendencias posibles en un momento en que la facturación de la empresa dependía en un 50% de la telefonía fija, y en un área de datos basada en cobre, el ADSL, limitada en velocidad con un promedio de dos Mbps… Era un punto de inflexión y había que definirlo como tal.
¿Por qué funcionó? Se reconoció el momento de crisis del sector, no solo a nivel nacional sino fundamentalmente a nivel mundial; el mundo de las telecomunicaciones estaba cambiando y el cambio era grande. Muy grande. Y al igual que en el caso anterior, hubo otros factores que pesaron:
Acuerdo. Se logró un gran acuerdo dentro de la empresa. Esta vez no fue multipartidario; fue un acuerdo respaldado por la voluntad política de seguir un rumbo con fuerte sustento técnico, pero un rumbo compartido.
Sólido diseño técnico. La empresa sacó el máximo provecho de su gran capital humano, con excelente formación técnica. Todos los proyectos de la empresa eran técnicamente muy sólidos.
Mecanismo competitivo de subastas. Los grandes despliegues se hicieron por mecanismos competitivos del estilo subasta, muy efectivos.
La existencia de una empresa pública como Antel, capaz de abarcar el carácter multidimensional de la transformación en curso. Reconocer el momento de crisis, sumado a sustento técnico sólido para definir un camino, y lograr el mayor acuerdo posible o el acuerdo más profundo posible: eso permitió la velocidad de despliegue.
Riesgo país bajo y estabilidad institucional. Ambas cosas fueron el amparo de los grandes contratos internacionales que se llevaron adelante.
La gran velocidad de despliegue mostró resultados rápidamente, con lo cual ganó muchísimos aliados en la sociedad, y así una empresa pública de todos los uruguayos que dependía fuertemente de tecnologías al borde de la extinción pasó a cambiar su modelo de negocios en tres años, sin perder facturación y asegurándose sustentabilidad en un sector que si algo no ha hecho es detenerse.
La política energética y la política de telecomunicaciones del Frente Amplio entre 2010 y 2019 es uno de los logros estructurales más sólidos del ciclo progresista en Uruguay. Este le dio el marco, la voluntad y la oportunidad al cambio profundo, pero, en el fondo, tanto la matriz renovable como la de telecomunicaciones son un activo nacional, no un activo partidario. Ambas son evidencia material de que el Estado puede coordinar e implementar transformaciones estructurales aceleradas cuando combina diseño técnico sólido, acuerdo transversal social o político y mecanismos de mercado bien diseñados, o sea, adaptados a la realidad de nuestro país, que tiene sus propios modelos. Es el manual de instrucciones que el país debería aplicar a las próximas fronteras.
Hoy entiendo que la ciberseguridad se encuentra en una situación muy similar al escenario previo a los cambios en energía y telecomunicaciones. Hoy, sin saberlo, estamos escribiendo el “por qué sucedió”. Ojalá muy pronto escribamos el “por qué funcionó”. Hay que seguir.
Carolina Cosse es vicepresidenta de la República. Es ingeniera y fue presidenta de Antel y ministra de Industria, Energía y Minería.
