Estuvo esta semana en Uruguay –en el “bastión de la democracia”, como lo llamó– para presentar junto al presidente Yamandú Orsi el informe “Democracias bajo presión. Reimaginar futuros de la democracia y el desarrollo en América Latina y el Caribe”, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se reunió con representantes del gobierno y del Parlamento, con expresidentes y actores sociales. La directora regional del PNUD para América Latina y el Caribe, Michelle Muschett, además de ser abogada y académica, tiene experiencia en gestión pública: fue ministra de Desarrollo Social de Panamá. En el marco de su visita a Montevideo, recibió a la diaria para conversar sobre los resultados del informe y sobre los desafíos de Uruguay en materia de democracia.
El informe del PNUD señala que la democracia en América Latina y el Caribe (ALC) enfrenta algunos riesgos para su sostenibilidad, ¿cuáles son?
ALC viene de décadas de consolidación democrática que coincidieron también con avances importantes en desarrollo humano y crecimiento económico, llevándonos a ser una región de ingresos medios, pero no necesariamente una región de clases medias consolidadas. Y esa tendencia de progreso se encuentra hoy en un momento que describimos como de presión, tanto sobre las democracias como sobre el desarrollo. Hay deudas pendientes, particularmente en términos de igualdad política, ejercicio pleno de las libertades políticas, pluralismo. Eso, que lo podemos ver como problemas de la democracia, converge con otra serie de problemas para la democracia, provenientes del contexto muy particular en el que nos encontramos.
En el informe analizamos presiones emergentes que recaen sobre las democracias. En primer lugar, la polarización tóxica. Aquí el “tóxica” se hace importante, porque dentro de la democracia siempre va a haber divergencia de opiniones, pero cuando estas diferencias llegan a un nivel donde vemos a la sociedad dividida en un nosotros contra ellos, y al otro como una amenaza existencial, las posibilidades de visiones compartidas de futuro se dificultan e incluso se incrementan los riesgos de actitudes violentas.
Una segunda presión que aborda el informe es el rápido avance del crimen organizado y de las economías ilícitas. Y el informe lo analiza partiendo de la idea de que este ha dejado de ser un problema puro y duro de seguridad para convertirse también en un problema de desarrollo y de democracia, al entender que el crimen organizado no solo tiene impacto en la vida de las personas, sino que está permeando instituciones públicas y beneficiándose de la ausencia del Estado en muchos territorios, y al mismo tiempo nutriéndose de falencias en materia de desarrollo. También está distorsionando la competencia política de diferentes maneras.
Según los datos del informe, hay una correlación entre la percepción de inseguridad y el apoyo a regímenes autoritarios. En casos como el de El Salvador, hay una gran popularidad del presidente por las medidas en torno a la seguridad, pero al mismo tiempo hay una erosión democrática...
A pesar de que la democracia es la forma preferida de gobierno, cada vez más actores sociales estarían dispuestos a soportar un régimen autoritario o no democrático si este da soluciones a sus problemas. Yo creo que más que insatisfacción con la democracia o querer reemplazar la democracia como tal, lo que estás viendo es una ciudadanía demandando a gritos solución a desafíos permanentes que están limitando su posibilidad de desarrollo. Por eso, entender el fortalecimiento de la democracia sin pasar por el desarrollo humano como una de las fuentes de legitimidad de los sistemas democráticos sería muy difícil de avanzar, y cómo esto va en función de las capacidades y de la presencia del Estado. Si la región no logra avanzar en un desarrollo humano que sea resiliente, que sea capaz de enfrentar los choques que conocemos hoy y los que están por venir, definitivamente esos retrocesos se van a manifestar.
Cuando en el informe se habla de la polarización política, se dice que en la región hay insatisfacción y una sensación antipolítica. ¿Cuánto pesan en eso las nuevas formas de comunicación y qué recomendaciones hace el informe al respecto?
La inteligencia artificial y la proliferación de plataformas digitales entran también como una presión que está teniendo un impacto muy fuerte en el ecosistema informativo. La forma en la que nos informamos y tomamos decisiones se está viendo alterada e influida, y esto incrementa un contexto ya polarizado a través de algoritmos que simplemente refuerzan posiciones extremas, distorsionando el espacio cívico. El espacio cívico, que antes era la plaza o el lugar donde nos encontrábamos, en este momento es también en cierta medida virtual, generando la impresión de participación cuando no necesariamente es una participación real, efectiva, y distorsionando también la representatividad.
América Latina es la región en la que la polarización política se ha incrementado más en las últimas décadas, pasando de ser una de las regiones más polarizadas a ser la región más polarizada políticamente del mundo. Definitivamente, esta polarización se ve alimentada por toda la distorsión que vemos en el ecosistema informativo.
Uno de los debates importantes a tener a lo interno de los países es cómo establecemos mecanismos de gobernanza para todo el tema tecnológico, incluida la inteligencia artificial, que no es única y exclusivamente regulación. ¿Cómo generamos marcos de gobernanza que tengan que ver con incentivos, con mecanismos para poder verificar la veracidad de la información que consumimos, que tengan que ver con la forma en la que educamos también? No hacerlo, claramente, lo único que hará es expandir y profundizar esas brechas en materia de desarrollo.
En el informe se habla de la informalidad en el trabajo y de cómo ha dificultado la organización colectiva, al mismo tiempo que se menciona la importancia de los sindicatos para los propios partidos políticos. ¿Cómo inciden los cambios en el mundo del trabajo en el debilitamiento de la democracia?
Inciden profundamente y conectan con varias de las presiones abordadas en el informe. Uno de los desafíos estructurales de ALC, aparte de la profunda desigualdad, son los altísimos niveles de informalidad y todas las distorsiones del mercado laboral, y cómo eso tiene un impacto directo en las oportunidades de desarrollo. Y cuando esto lo conectamos con la rápida transformación tecnológica, vemos que se generan otro tipo de dinámicas laborales, pero usualmente fuera de los sistemas de protección social, que agravan no solo el problema desde una mirada de desarrollo, sino desde una mirada de creación de coaliciones y de grupos que defiendan intereses que son comunes a parte de la ciudadanía.
Cuando se habla de las desigualdades en el informe, se mencionan las políticas tributarias. Muchas veces en el debate público, cuando se habla de impuestos, se dice: “La gente no quiere nuevos impuestos” o “los impuestos pueden ahuyentar la inversión”. Pero, por otro lado, el informe menciona que hay una percepción mayoritaria en la población de que hacen falta políticas para combatir la desigualdad. ¿Cómo se concilian esos dos aspectos y qué recomendaciones se hacen en el informe sobre el sistema tributario?
Sí, bueno, lo identifica como un punto clave a la luz de desigualdades sociales y económicas que se traducen en desigualdades en la influencia política. Y el análisis te demuestra que en muchos de los países de la región, la manera en la que están estructurados nuestros sistemas fiscales y tributarios termina penalizando a las poblaciones de más bajos recursos. En muchos casos es más lo que se paga en impuestos que lo que se recibe en transferencias monetarias, por ponerte un solo ejemplo.
El problema de fondo detrás de esto vuelve a ser cómo las desigualdades tan profundas nos afectan, y cómo podemos encontrar formas de limitar la influencia del poder económico en la toma de decisiones de política pública, que de alguna manera sigue beneficiando y nutriendo a una élite económica en detrimento de la ciudadanía. Encuestas demuestran que cuando hay certeza de que esos impuestos están siendo implementados de manera efectiva y en beneficio del colectivo, la ciudadanía tendería a apoyarlos.
Y solo para reforzar: entre las estadísticas y las reacciones de la ciudadanía en términos de insatisfacción con la democracia, hay una cifra que es realmente de atención y es que el 70% de la población en ALC considera que sus democracias, que sus sistemas políticos, benefician a unos pocos. Entonces, hay una lectura muy clara de esta situación.
La importancia de los partidos políticos y el caso de Uruguay
El informe pone énfasis en la importancia de los partidos políticos como forma de representación de la ciudadanía. ¿En qué sentido es deseable la existencia de partidos políticos fuertes frente a otro tipo de liderazgos más personalistas?
Ese te diría que es uno de los puntos centrales del informe, donde vamos a problemas de la propia democracia, a fallas en el funcionamiento de nuestras democracias. A diferencia de Uruguay y de algunos otros países que todavía tienen algo de fortaleza en sus partidos políticos a lo largo de la región, hay una crisis de representación y de representatividad por parte de los partidos políticos. Crisis que se ve afectada por diferentes factores; las desigualdades sociales y económicas se reflejan también en el ámbito político, y los partidos tienen dificultades para, a través de una narrativa común, unificar una población que está segmentada por otro tipo de desigualdades que la afectan. Además, vemos cómo temas relacionados con el crimen organizado también entran en la estructura de los partidos políticos, afectando esa representatividad y condicionando la forma en la que la ciudadanía se interrelaciona con ellos.
Los partidos políticos son centrales para la democracia; se vuelven fundamentales para dar legitimidad al funcionamiento de los gobiernos de turno, tanto para el ganador como para el perdedor, que reconoce la legitimidad de un gobierno en función de la capacidad que tiene de representar amplios sectores de la ciudadanía. Entonces, si bien el informe es muy explícito en que no pretende poner ni una hoja de ruta ni dar soluciones simples a problemas complejos que van a depender mucho del contexto en cada país, sí pone muchísimo énfasis en la importancia de recuperar y fortalecer esa representatividad de los partidos políticos como parte del triángulo que propone el informe entre democracia, desarrollo y Estado. Todos estos problemas, desafíos y oportunidades son analizados desde un marco conceptual que conecta la democracia con el desarrollo humano y las capacidades del Estado, como un triángulo que puede generar una dinámica virtuosa cuando estas tres dimensiones se fortalecen entre sí, pero que puede generar falencias y exacerbar problemas cuando sucede lo contrario.
Se señala en el informe que la democracia no tiene que servir solo para que las personas voten, sino ser útil para la vida cotidiana de la población. Ahora bien, ¿en qué medida se puede culpar a la democracia de desigualdades que son originadas por un determinado sistema económico?
Esa es una excelente pregunta y ojalá como ciudadanía tuviésemos claro esto y pudiésemos hacer esas distinciones. Por eso el informe introduce esa diferenciación entre problemas de la democracia, donde la democracia en su estructura, en su pilar y en su funcionamiento tiene tareas pendientes, y separa esos problemas de los problemas para la democracia, de los problemas para el sistema político de turno, para cualquier sistema que en un momento dado esté en pie.
Uno de los puntos que analiza es cómo las desigualdades económicas y la desigual distribución del poder económico en la región más desigual del planeta se traducen inmediatamente en desigualdad en términos de influencia política. Entonces, tienes un problema estructural en materia de desarrollo que no lo puedes desvincular de la democracia, porque aspiramos a que el sistema político por el que hemos optado, que además es el único que descansa sobre los principios de libertad y de igualdad, sea el vehículo, la plataforma a través de la cual sostenemos el desarrollo humano.
Entonces, definitivamente sí hay una interrelación y un refuerzo negativo que existe entre la desigualdad social y económica y cómo esto se ve reflejado en la influencia política que hace que sectores importantes de la ciudadanía se sientan desvinculados, porque consideran que su capacidad de incidir en la toma de decisiones y en la definición de las políticas públicas de sus países está limitada.
Sin embargo, y este es siempre el contraste que ALC ofrece, seguimos siendo una región que acude masivamente a votar. Eso te manda un mensaje de que es una ciudadanía que todavía cree que a través del voto puede incidir. Y en efecto lo hace. Cuando vemos las elecciones recientes y esta tendencia de alternancia tan marcada, está demostrando una ciudadanía que está ejerciendo su derecho de elegir en función de su satisfacción con los resultados. Esto claramente abre la puerta, entre partidos debilitados, respuestas de desarrollo insuficientes y desigualdades persistentes, a liderazgos personalistas fuera de los sistemas más partidarios, pero que representan una alternativa distinta a lo que se conoce.
¿Cómo están viendo estos liderazgos personalistas en la región, que por un lado acceden al poder mediante elecciones legítimas, pero una vez que llegan muchas veces erosionan los otros poderes estatales y tienen una narrativa polarizante con los adversarios políticos?
El surgimiento de liderazgos personalistas, cuando responde a un debilitamiento de los partidos políticos y las estructuras y mecanismos de representación, está evidenciando un problema que requiere atención urgente. Pero al mismo tiempo, y volviendo a los contrastes, demuestra también una ciudadanía que está haciendo un ejercicio pleno de su democracia y de su derecho a elegir.
El informe también plantea que los desafíos de las democracias de hoy son distintos a épocas anteriores, donde el riesgo inminente de rupturas violentas y dramáticas hoy no está sobre la mesa, pero el verdadero peligro está en lo que algunos autores y académicos definen como erosión democrática: cómo desde adentro el propio sistema, a través de una separación de poderes no clara y precisa como debe suceder, o del uso de mecanismos democráticos para luego desde adentro debilitar al propio sistema, puede ir vaciando de contenido a las democracias, y definitivamente es una señal de alerta que requiere atención.
El lunes calificaste a Uruguay como un bastión de la democracia para la región. Más allá de esto, ¿ven alguna señal de alerta para el caso específico de Uruguay?
Visto desde una perspectiva regional e incluso global, Uruguay entra dentro de las 24 democracias plenas del mundo, y es la democracia más sólida de ALC. Muchos factores dan esto como resultado, pero quiero enfatizar la fortaleza de sus partidos políticos como una de las dinámicas fundamentales que le dan un sustento y que, además, cuando recorres el país, es motivo de orgullo para la ciudadanía.
Más que decirte qué desafíos veo para la democracia en Uruguay, te puedo compartir lo que tomadores de decisión y actores sociales de Uruguay han dicho. Hay preocupación por tareas pendientes en materia de pobreza en niños, niñas y adolescentes y lo que esto puede representar como una falla de desarrollo; desafíos pendientes en materia de igualdad de mujeres en la participación política; y preocupación por temas relacionados con inseguridad y el posible avance del crimen organizado. Ahora, ante esa identificación de estos tres desafíos que han sido recurrentes en las conversaciones, yo rescataría como positivo una conciencia y un consenso de alguna manera en torno a esos puntos.
¿Cómo se explica que Uruguay, teniendo un índice de desarrollo humano tan alto, la representación política de las mujeres esté por debajo incluso del promedio regional?
Esa disparidad en la participación de la mujer en un país con niveles de desarrollo humano alto, con acceso a educación que está por encima del promedio regional, puede responder a una combinación de factores que pasan por lo cultural y por los sesgos que tenemos. En un informe del PNUD queda muy claro que el 90% de la población tiene al menos un sesgo en materia de género. Hay factores y determinantes culturales que de alguna manera se reflejan, sobre todo en instancias de distribución de poder y de ejercicio del poder. Por ejemplo, la mayoría de la población considera que los hombres son mejores líderes políticos que las mujeres. La mayoría de la población considera que un hombre ejerce mejor una función pública que una mujer. Si ese sesgo se refleja en amplios sectores de la ciudadanía, influye no solo en la manera en que elegimos, sino en cómo juzgamos el comportamiento de quienes ejercen el liderazgo, posiblemente aspirando a ver rasgos masculinos en el ejercicio del liderazgo por parte de una mujer. Ahora, creo que hay una amplia conciencia de esa realidad, creo que nadie lo niega, y hay un deseo de poderla abordar.