Sin una “agenda de reformas y de mejora de competitividad”, los acuerdos comerciales “no van a tener ningún resultado”, dijo el responsable de Política Comercial del MEF

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Mayo comenzó particularmente movido para el director de la Asesoría de Política Comercial del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Juan Labraga. Dialogó con la diaria en la víspera del 1° de mayo, fecha en la que entró en vigor de manera provisional el acuerdo comercial interino entre el Mercosur y la Unión Europea (UE), que lo tuvo en el equipo de negociación de Uruguay en los últimos años. El viernes también comenzó a funcionar el nuevo régimen de franquicias para compras web en el exterior establecido por el presupuesto quinquenal, que esta semana postergó la aplicación de una de las medidas ante reclamos de los couriers.

Además, a fin de mes, el Poder Ejecutivo prevé remitir un proyecto de ley de competitividad e innovación, para el cual se recibieron propuestas de la sociedad civil, y que buscará “agilizar los trámites, agilizar los procesos de comercio exterior, facilitar las inversiones”, y que incorporará “un capítulo de buenas prácticas regulatorias”.

En una entrevista con la diaria hace ocho años, cuando se estaban por cerrar las negociaciones en 2019, confiabas en que el acuerdo Mercosur-UE estaba cerca, pero decías que la “codicia europea” no estaba permitiendo concretarlo. ¿En qué quedó esa codicia europea en el acuerdo que empieza a regir mañana?

Como toda negociación comercial que culmina, es menos de lo que a uno le hubiera gustado, pero es más de lo que esperaba. Para cerrar una negociación, al menos en acuerdos comerciales, hay una frase común que es que todo buen acuerdo deja a todas las partes con una disconformidad adecuada, porque es lo que se puede lograr. A todo el mundo le hubiera gustado un poco más. A los europeos les hubiera gustado más en otras cosas. Por ejemplo, en autos, y que fuera más rápida la desgravación. Y en el Mercosur nos hubieran gustado mayores cuotas en los productos agropecuarios. Pero creo que lo que se logró al final del día es un resultado equilibrado y posible.

Estuviste en la Asesoría de Política Comercial también en 2016. ¿Creés que Uruguay está mejor preparado hoy para aprovechar el acuerdo que hace unos años? La subsecretaria de Relaciones Exteriores, Valeria Csukasi, hace unos días reconocía cierta “frustración”, porque “podríamos haber aprovechado los últimos siete años para prepararnos”.

Uruguay, con todo el ejercicio de negociación, en particular el Ministerio de Economía, pero también la cancillería, el Ministerio de Ganadería, el Ministerio de Industria, hemos logrado capacitar un equipo de técnicos que trabajan en las sombras, que es sumamente capaz y que puede implementar este acuerdo. Eso se ha logrado. A lo que creo que se refería la subsecretaria es a que este acuerdo pasó por etapas de euforia y por etapas de depresión.

Es muy difícil ponerse técnicamente a trabajar en la implementación de algo que todo el tiempo se está diciendo que nunca va a ocurrir. Creo que la subsecretaria se refería al parate 2019-2024. Pandemia mediante y dada la restricción política, nadie en ningún contexto iba a trabajar en algo que suponíamos que nunca iba a pasar. Después hubo cambios geopolíticos y aconteció.

¿El cambio geopolítico aceleró todo?

Uno, como negociador, quiere pensar que tiene más influencias que las que tiene en las grandes cuestiones de la vida. Este acuerdo yo considero que solo se cerró por los cambios geopolíticos que hubo en el mundo y que, tanto del lado de Europa como del lado del Mercosur, fueron leídos de forma adecuada. Porque, si uno piensa, el parate de 2019 es muy estructural y vimos que las resistencias europeas fueron exactamente las mismas en 2024. ¿Cuál fue la diferencia? El contexto geopolítico.

El acuerdo va a entrar en vigor sin acuerdo por la distribución de las cuotas en el Mercosur.

Por las cuotas no hay acuerdo; o sea, el primero que llega a Europa y del otro lado tenga cuota asignada va a ser el que acceda a esas cuotas.

¿Qué implica eso para Uruguay?

Primero, una cuestión a aclarar es que el sistema tiene un mecanismo de asignación de cuotas sui generis: se necesita acceso a la cuota de los dos lados. Es decir, el exportador necesita un certificado que le dé el Mercosur de que accede a la cuota, y eso tiene que hacer matching con un certificado que tiene el importador.

Generalmente, en los acuerdos comerciales, el que otorga la cuota es o el exportador o el importador. Pero acá, como hubo bastante discusión para dividir las ganancias del dinero, dijimos: “Hay que hacer matching”; la tiene que tener el exportador y el importador. La parte de Europa, como ellos funcionan como un mercado común, está todo solucionado, van a tener sus certificados. El tema es cómo los damos a nivel del Mercosur. Los vamos a dar con este criterio de “primero llegado, primero servido”, que, claramente, no es el ideal para los países pequeños, porque siempre sería bueno tener claro cómo es la distribución, pero para quienes tienen canales de distribución consolidados tampoco es un problema.

A modo de ejemplo, hace algunos años estuvo muy de moda una cuota que Europa inventó por un problema comercial que tenía con Estados Unidos, que se llamaba la cuota 481. La cuota 481 era “primero llegado, primero servido”, y Uruguay fue uno de los países del mundo que más la utilizaron en carne bovina. Ese sistema premia los canales establecidos. El tema es cuando salimos de las cuotas que sabemos que Uruguay va a usar. En otros sectores en los que hoy Uruguay prácticamente no exporta, con este sistema es muy difícil acceder al cupo.

¿Brasil puede sacar más ventaja con este sistema?

Yo tiendo a pensar que Brasil no llega a un acuerdo porque, claro, el más grande es quien más se beneficia del “primero que llega, el primero que se atiende”.

Desde el viernes, el bloque tiene hasta setiembre para acordar la distribución de las cuotas. ¿Se visualiza un acuerdo en estos tres meses?

El Mercosur trabaja por consenso, entonces, en la medida en que no tengamos consenso, regirá el “primero llegado, primero servido”. Lo que yo visualizo es que, si no llegamos a un acuerdo ahora, probablemente todos necesitemos ver cómo funcionó en 2026, y en setiembre vamos a tener tres meses. Ojalá me esté equivocando –la cancillería es más optimista– y en setiembre lleguemos al acuerdo, pero yo creo que no sería descartable que este sistema se prolongue 2026 y 2027.

Setiembre sería para asignar las cuotas de 2027. Si no llegamos, vamos a tener setiembre de 2027 para asignar las de 2028.

En términos de estrategia, ¿cómo se están negociando las cuotas?

Las negociaciones comerciales no son un juego de suma cero, intentamos que todos los países ganen. En las negociaciones de una cuota, sí es un juego de suma cero, porque la cuota es de tantas toneladas, y las toneladas que me quedo yo no te las quedás vos. Todos empezamos desde nuestra posición de máxima. Paraguay quería en todas las cuotas 25% para cada uno. Brasil quería usar el comercio al mundo. ¿Por qué? Porque con ese criterio Brasil se queda con casi todas las cuotas de todos, por su tamaño. Y Uruguay y Argentina queríamos el comercio con la Unión Europea: cada uno se queda con la cuota dependiendo de lo que le vendemos a la Unión Europea. Y de ahí no salimos.

¿Qué criterio es técnicamente más válido? Ninguno, eso es discutible. Todos estamos agarrando un criterio más o menos razonable. Lo que sí es verdad es que el criterio de Uruguay y Argentina es como se negocian los acuerdos. Cuando yo negocio un acuerdo, nos intercambiamos las estadísticas de lo que yo te vendo y lo que vos me vendés y, sobre esa base, negociamos y decimos: “El acuerdo cubre el 90% del comercio, el 95% del comercio”. Los datos que puso Brasil arriba de la mesa nunca se tienen en cuenta en una negociación comercial.

¿Se están negociando en un mismo paquete?

Eso es algo que también se discutió. De momento, se está negociando todo en un paquete.

Incluso nosotros, con el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, específicamente con la Opypa [Oficina de Programación y Política Agropecuaria], hicimos una valorización en dólares de las cuotas para poder decir “bueno, Uruguay esta cuota no la va a usar y sé que para Brasil vale tanto”. Eso implica que las que voy a usar me puedan dar más. Ahora, esa negociación fina de regateo aún no se ha dado. La de “yo puedo renunciar a la cuota X y te la dejo toda a vos, y cuánto más me das de la cuota Y” es una negociación de cierre de la asignación de cuotas. Aún nos hemos quedado en cuestiones más generales del paquete.

A Uruguay le interesan en particular las cuotas de carne vacuna, arroz y miel. La de carne se sabe que es la más compleja.

Sí, es la vedette de las cuotas, por lo menos es de la que más se habla históricamente. Y es la que les interesa con gran pasión y fuerza a los cuatro países del Mercosur. Después, en todas las otras cuotas se dividen los intereses.

En las otras dos, ¿cómo está viendo Uruguay las posibilidades?

Uno podría pensar que, como país pequeño, a Uruguay el 25% general para todos de Paraguay podría eventualmente servirle. Y la respuesta es sí, nos sirve para todos los productos, menos para el arroz. Porque, del arroz del Mercosur que compra la Unión Europea, entre el 60% y el 70% lo compra de Uruguay. Entonces, en esa cuota –y existe en el acuerdo esa cuota por insistencia y pedido negociador de Uruguay– no nos podemos plegar al criterio del 25%, porque el arroz necesariamente debe ser de Uruguay. Ahora, al ser el 60%-70% de las ventas actuales a Europa de Uruguay, uno tiende a pensar que esta ley de la selva, “primero llegado, primero servido”, va a hacer que Uruguay se quede con el 60%-70% de la cuota de arroz este primer año. Lo veremos.

Es probable que en algunos años algunos subsectores tengan que competir directamente con productos europeos. ¿Cómo es posible mitigarlo?

Mayor competencia va a haber, y los sectores que se sienten desafiados o con preocupaciones enfrentan desafíos legítimos, como el sector vitivinícola y el de los lácteos. Eso es así. Ahora, cuando uno habla con los sectores visualiza que su mayor preocupación es que van a perder preferencia con respecto al mercado brasileño. Esa es su principal preocupación. Y eso es verdad. Pero eso también es un dato de la letra con el planteo –que es casi política de Estado en Uruguay– de abrirse al mundo. Si Uruguay se abre al mundo y lo hace con el Mercosur, como es el escenario ideal, uno va a perder la preferencia que tiene Brasil.

Hoy Uruguay tiene un acceso privilegiado al mercado brasileño que no tiene casi ningún país del mundo. Abrirse al mundo implica que ese privilegio, cada vez, deja de ser un privilegio y hay otros que lo van a tener. En el sector vitivinícola, cuando uno ve hoy los números, a Brasil básicamente lo abastece Chile, el 70% de lo que importa; Argentina el 20% de lo que importa, hay un 15% que ya es vino europeo, que va a crecer; y el uruguayo es 1,5%. Entonces, ya tenemos un problema de acceso al mercado brasileño. Vamos a tener más competencia, pero el vino uruguayo ya no está entrando en Brasil o no es el elegido.

En ese caso es que estamos trabajando en la agenda de competitividad. Hay temas estructurales y de competitividad que hay que atacar. A lo largo de algunas décadas, se pensó que los acuerdos comerciales te salvaban la vida. Los acuerdos comerciales están ahí, pero si vos no hacés la agenda de reformas internas y de mejora de competitividad que hay que hacer para utilizarlos, no van a tener ningún resultado, o es posible, incluso, que te perjudiquen. Los deberes internos hay que hacerlos. Si vos no los hacés, vas a tener más competencia.

Proyecto de ley de competitividad incluirá un capítulo sobre buenas prácticas regulatorias

El ministro de Economía, Gabriel Oddone, dijo esta semana que el acuerdo con la UE “es una posibilidad de adoptar buenas prácticas”. ¿También en este sentido de mejora de la competitividad?

El acuerdo te plantea buenas prácticas regulatorias de cómo se hacen las cosas en el mundo. Es importante aclarar que el acuerdo no te obliga a cambiar nada. Y hay unas cuantas que Uruguay debería adoptar para generar más competencia en los mercados y más competitividad para el país.

¿La implementación de la autocertificación de origen es una de ellas?

Por ejemplo, el tema de las certificaciones. Europa tiene un sistema –no es este acuerdo específicamente– único y comunitario. Tiene reglamentaciones domésticas muy firmes y muy severas para evitar que haya distribuidores exclusivos y que los importadores de tal o cual producto sean solo uno, porque eso, si no se regula, es natural.

Yo como dueño de una marca en un país tan chiquito como Uruguay, ¿qué voy a querer? Que me lo distribuya uno, y ese uno va a poder fijar el precio que quiere. Lo que nosotros queremos decir es “vos podés hacer eso, será una opción entre privados de quien te distribuye, pero que las reglamentaciones de los distintos sectores no fomenten que sea solo uno”.

Esto se vincula con el proyecto de ley de competitividad, que, según se ha anunciado, pretende reducir el costo de la canasta a partir de una mejor regulación.

La agenda de intentar bajar la canasta y de abaratar los costos de vida en general está dada por facilitar los trámites y aumentar la competencia en los sectores. En ningún caso se está pensando en fijar precios o establecer precios. Uno tiene que hacer los trámites más simples y eso va a permitir que haya más empresas compitiendo, y eso se refleja en precios.

En mayo se remitiría al Parlamento el proyecto de ley. Esta semana terminó el plazo para recibir propuestas, tanto del público en general como de las cámaras empresariales. ¿En qué estado está el proyecto?

Se está recibiendo muy buena cantidad de propuestas y de muy buen nivel. Hay propuestas que claramente no son cuestiones de ley, porque la ley tiene que ser general y hay cuestiones que son específicas. Todas esas las vamos a recoger y las trabajaremos. Estamos relevando las iniciativas y, a partir del lunes, ya estaremos analizándolas y empezando a redactar el articulado para consensuarlo.

Tenemos una cantidad de artículos ya redactados, pero hay que ver si coinciden con las solicitudes. Hay otro montón [de propuestas] que están llegando y tenemos que hacer el chequeo porque, por supuesto, hay unas cámaras que nos piden “yo quiero que se haga A” y otra que te dice “cualquier cosa, pero no A”, y ya se cancelaron mutuamente.

El gobierno también tiene sus modificaciones previstas.

Exacto. Hay cambios que, en términos generales, son lo que ya fue dicho en la conferencia del ministro Oddone: agilizar los trámites, agilizar los procesos de comercio exterior, facilitar las inversiones, y también queremos incorporar un capítulo de buenas prácticas regulatorias. Cómo se hacen buenas regulaciones en el mundo, algo que parece obvio, pero en Uruguay a veces se cumple y a veces no: exigiendo que, cuando voy a cambiar una regulación, tengo que hacerlo público y decir por qué la quiero cambiar, para qué y a quién quiero beneficiar con ese cambio. Luego el Poder Ejecutivo de turno decide si va por el cambio de regulación o no, pero eso, desde el Ministerio de Economía, creemos que es un proceso muy transparente, muy democrático y muy sano.

Oddone adelantaba al anunciar el proyecto que sería “amplio”, “complejo” y, por lo tanto, “va a ser origen de polémica”. ¿Podés imaginar por qué?

Yo no visualizo una gran polémica político-partidaria –quizás sí, me equivoco–, pero sí que va a ser más transversal a los partidos y a ciertos lobbies empresariales.

Uruguay solicitó un estudio a la OCDE para conocer las distancias regulatorias que tiene con el estándar del organismo

En diciembre participaste junto con el ministro en una reunión con autoridades de la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos] en la que se apuntó a retomar una agenda que se interrumpió en el período pasado. ¿Cómo ves la relación que se tuvo con la OCDE y cómo se está trabajando ahora?

Lo que pasa es que la OCDE es un club de buenas prácticas regulatorias y, en Uruguay, está muy contaminada la discusión. Para Uruguay, la OCDE, en el sistema de partidos políticos, es como para Argentina el Fondo Monetario Internacional: divide pasiones. ¿Por qué? Porque, allá en 2008-2009, la OCDE nos puso en la famosa lista gris, y en Uruguay se la asocia a la OCDE exclusivamente con la agenda tributaria. Pero la OCDE tiene otra agenda que es de buenas prácticas regulatorias, de cómo hacer las cosas. Ahora, para armar la ley de competitividad, en muchas cosas estamos viendo las recomendaciones de la OCDE.

Lo que le solicitamos en diciembre a la OCDE es que realice un estudio económico de Uruguay. Nos dijeron que va a demorar dos años y te va a decir los gaps, las distancias regulatorias que tiene Uruguay con respecto a la práctica de la OCDE. Después podremos discutir si la práctica de la OCDE está bien o mal. En ningún momento se va a tomar el caso de solicitar adherir a la OCDE o no; eso será una decisión interpartidaria o del Poder Ejecutivo de ese momento. Pero sí queremos saber qué tan cercanos o no estamos a esos estándares.

¿Y adherir a la OCDE sería algo deseable?

Si me hacías esta pregunta en otro contexto geopolítico del mundo, te hubiera dicho que no, porque consideraba que Uruguay tenía que ir por los ámbitos multilaterales. Ahora los ámbitos multilaterales están agonizando y no sabemos hasta cuándo van a quedar en stand-by. Estando los organismos multilaterales en stand-by, Uruguay tiene que pertenecer a clubes y organizaciones que piensen en los grandes temas conceptuales, más o menos, como Uruguay. ¿Será ese la OCDE o serán otros clubes? Eso es lo que hay que analizar. Me gustaría, en unos años, poder estar diciendo “Uruguay no tiene que ir a la OCDE porque el multilateralismo volvió, vive y lucha”; pero creo que te voy a estar afirmando “Uruguay tiene que entrar a la OCDE”.