La Dirección General Impositiva (DGI) enfrenta el desafío de contribuir, en un escenario fiscal ajustado, con la mejora de la eficiencia de la recaudación hasta llegar al final del período a un incremento de 1,5% del producto interno bruto (PIB). Según ha hecho público el Ministerio de Economía y Finanzas, las mejoras recaudatorias a las que se aspira ascenderían a 600 millones de dólares.
El director general de la DGI, Gustavo González Amilivia, con el respaldo de 14 años de carrera en el organismo, enfrenta el desafío de mejorar la eficiencia recaudatoria. Economista de profesión, encabeza un proceso de modernización que tiene como punto clave pasar de un “modelo de control” a otro de “gestión del cumplimiento” de los contribuyentes.
¿Cómo se está trabajando en la mejora de la eficiencia de la recaudación?
Estamos trabajando en dos planos temporales. Por un lado, tenemos un programa de implementación de un cambio organizacional a mediano plazo, con la expectativa de completarlo en 2028. Pero tenemos otra dimensión, más de corto plazo, con equipos de trabajo formados ad hoc que están ensayando acciones de gestión de cumplimiento con grupos acotados de contribuyentes, en las que vamos probando formas de trabajo nuevas. Hay algunas experiencias que se han ido acumulando, que tienen que ver con trabajar comunicacionalmente con los contribuyentes. Estamos por salir con un programa de acciones que va a abarcar todo este segundo semestre y todo 2027. Primero pilotamos esas acciones en grupos pequeños y después escalamos a un nivel más grande.
¿Qué tipo de acciones son?
Tenemos acciones de todo tipo. Algunas están previstas en las ventas a través de plataformas digitales, en el caso de personas que no están registradas en la DGI, cuando esas ventas son frecuentes y por cierto volumen. Hay acciones dirigidas a contribuyentes del régimen general, parte de las cuales se van a ir materializando a través de una generación nueva de declaraciones que van a ponerse a disposición en breve. Las primeras van a ser en octubre de este año y lo que plantean es empezar a interactuar con el contribuyente en el momento en que valida la declaración. Nosotros le damos la declaración pronta y él la puede modificar, pero en el momento en que la modifica recibe una devolución de nuestra parte de qué opinamos de esas diferencias respecto de lo que nosotros le propusimos.
¿Estas declaraciones a quiénes se aplican concretamente?
La idea es universalizar estas prácticas. En octubre comenzaremos con el universo de lo que acá se llama “no cede”, que es el control de las pequeñas y medianas empresas. Son el número más grande de empresas.
¿Estas acciones están mostrando que se va a cumplir con el objetivo de incrementar en 600 millones de dólares la recaudación al final del período?
Esta línea de trabajo de corto plazo, que consiste en ir generando acciones, tiene el propósito deliberado de incidir en la recaudación. La intención es, en la medida de nuestras posibilidades, alimentar ese frente y multiplicar el campo de acción. Lo que es complejo metodológicamente es identificar cómo incide en la recaudación. Diseñamos las acciones para que tengan efectos positivos, pero eso después hay que observarlo en la cancha.
Pero ¿se está midiendo en la cancha? ¿Con lo que están midiendo se mantiene el objetivo marcado de aumento de la eficiencia recaudatoria?
Estamos diseñando un proceso de evaluación para evaluar la eficacia de cada acción. Lo típico: comparar el grupo tratado con un grupo de control y ver cómo se desempeñan comparativamente. Nosotros nos comprometimos de hecho a determinado desempeño recaudatorio en el quinquenio sobre la base de observar cómo ha sido el desempeño histórico de la DGI y dijimos: “Podemos cumplir con un desempeño recaudatorio que sea compatible con reducir la evasión entre 15% y 20%”. El objetivo recaudatorio que está en el presupuesto es consistente con eso; entendemos que eso es razonable, es algo que está a nuestro alcance.
En comparación con el escenario internacional, y teniendo en cuenta el diagnóstico realizado, ¿Uruguay tiene una realidad compleja de evasión?
No es compleja porque nuestros niveles de evasión en términos comparativos no son altos, sobre todo, porque es una economía concentrada, bastante formalizada, bancarizada, con factura electrónica y donde buena parte de la recaudación reside en grandes empresas que tienen mecanismos de control interno. Por el lado de la administración tributaria propiamente, también es una administración que tiene muy buena experiencia, tiene muy buen desarrollo profesional. De todos modos, el cambio de cabeza de transitar de un modelo de control a un modelo de gestión del cumplimiento es un desafío, pero tenemos muchas referencias internacionales en las cuales basarnos.
Usted señaló que cumplir con las obligaciones tributarias tiene un costo equivalente a aproximadamente un punto del PIB. ¿Cuánto se piensa cambiar eso en esta administración?
Ese dato es un poco viejo; la última medición que tenemos, de hecho, es de 2015. El desafío para nosotros tiene más que ver con un tema de confianza, con desarrollar una confianza con los contribuyentes. Para poder tener mejoras significativas en los costos de cumplimiento tienen que utilizar nuestros servicios y, obviamente, nuestros servicios tienen que ser mejores. Más de la mitad del tiempo que los contribuyentes dedican en promedio a cumplir corresponde al tiempo que le dedican a completar las declaraciones; estamos apuntando al lugar correcto. Pagar no tiene casi costo y el de registrarse se ha reducido mucho. Entonces, completar una declaración, enviarla, validarla y después atender los requerimientos de la DGI es lo que en general tiene más costos.
Partiendo de la base de que los principales desafíos implican la gestión de información, ¿qué lugar ocupa la actualización tecnológica en la administración tributaria?
Nosotros procuramos que la infraestructura tecnológica esté siempre acorde al tamaño del proceso que estamos diseñando y a la demanda de servicios que entendemos que vamos a tener. En ese aspecto tenemos algunos desafíos presupuestales que estamos manejando como distintas alternativas; no estoy hablando tanto para este quinquenio, sino en una perspectiva más de largo plazo. La infraestructura tecnológica tenés que estar renovándola cada cinco años.
¿Y la inteligencia artificial (IA)?
Lo que tenemos dentro de nuestro plan de trabajo es el desarrollo de una unidad analítica centralizada, concentrar todas nuestras capacidades analíticas, algo que funciona con los mismos parámetros que la IA. En cuanto al uso de IA en sí, en la DGI se usa en procesos muy laterales, te diría que es más como el uso personal que le puede dar cualquier usuario. Tenemos limitaciones que tienen que ver con que manejamos datos tremendamente sensibles, entonces para poder utilizar IA en procesos que involucren estos datos tendríamos que tener una nube privada o una IA privada, y eso es tremendamente costoso.
¿Qué análisis se hace del gasto tributario? ¿Qué margen de recaudación da?
Tenemos la obligación de informar en las rendiciones de cuenta los gastos tributarios observados el año anterior y proyectados para el año en curso. Estamos en 6,9% del PIB; eso es una característica estructural, casi la mitad de eso está en IVA y el otro componente grande es el IRAE [impuesto a la renta de las actividades económicas]. Lo que siempre hay que tener presente es que nosotros lo que hacemos es una cuantificación del costo fiscal de eso, lo que no quiere decir necesariamente que si uno levanta ese tratamiento preferencial, lo que va a recaudar es el monto que está ahí. Porque, en realidad, eso genera cambios de conducta en las personas. Tampoco tendría sentido estimar la conducta más que en el marco de proyectos concretos de modificaciones, porque hay que mirar todas las interacciones.
Se ha hablado mucho del IVA personalizado. ¿Hay complicaciones para su aplicación? ¿Es posible imaginarse un mecanismo de ese tipo?
Hasta lo que sé, es una experiencia que todavía no presenta ejemplos claros de aplicación. Tiene un propósito concreto, que es mitigar los efectos regresivos del IVA. Eso no hay forma de cambiarlo, pero el IVA es un impuesto harto consolidado en nuestro país y en la región, es un impuesto que sustenta buena parte de la recaudación en nuestro país y en muchos países. Desde el punto de vista de la aplicación, [el IVA personalizado] es algo viable, es algo que la tecnología y los procesos permitirían, pero es una discusión instrumental: si voy por darle más peso a los impuestos a la renta o voy por esta vía. Es qué nivel de equidad tributaria podés tener, y después que contestás esa pregunta a nivel de política pública, con qué instrumento lo querés hacer.
¿Se está haciendo algo para cambiar la visión de la población sobre los impuestos y la importancia de su destino?
Entendemos que desarrollar una cultura tributaria no nos involucra solamente a nosotros. Pagar impuestos no es una opción, pagar impuestos es parte de los compromisos que asumimos por vivir en una sociedad democrática y es algo en lo que queremos poner el foco. Nos consta que buena parte de esto se juega en la satisfacción o insatisfacción con los servicios públicos. Nosotros hemos medido en encuestas que la gente que tiene mayor disposición a evadir es la gente que está más insatisfecha con los servicios públicos. Aunque hay algo que es importante disociar: la inmensa mayoría del presupuesto público se va en educación, salud y seguridad. Uno podrá estar más o menos satisfecho con esos servicios, pero son fundamentales para la inmensa mayoría de la población.
¿Pero concretamente la DGI puede hacer algo?
La DGI también brinda servicios. Lo que nos ocupa en lo inmediato es que nuestros servicios sean de muy buena calidad y procurar relaciones de confianza con los contribuyentes. Eso es bastante desafiante, porque siempre ha habido como un marco de desconfianza mutua. A nivel de comunicación nuestra pretensión es algo más personalizado, es trabajar más perfil de contribuyente. Mostrar que evadir no es una buena estrategia, pero también incentivar a una cultura de cumplimiento. Hay también una línea de trabajo en educación tributaria a todos los niveles.
