La discusión sobre quién debe pagar los medicamentos de alto costo volvió a instalarse en Uruguay luego de que el senador colorado Pedro Bordaberry propusiera medidas ante el crecimiento de las acciones de amparo contra el Fondo Nacional de Recursos (FNR).
En conferencia de prensa, Bordaberry sostuvo que, en el caso de los medicamentos financiados por el FNR, “la Constitución dice que el Estado tiene que darlos”. A continuación, planteó dos posibles condiciones para esa cobertura: que exista evidencia científica de que el medicamento sirve para la indicación correspondiente y que se busquen mecanismos para evitar la judicialización de estos casos.
El senador también propuso recurrir, en determinadas circunstancias, a las llamadas licencias obligatorias para medicamentos cuyo precio resulte excesivamente alto y cuya utilización sea necesaria. Según explicó, esta herramienta permitiría que otros fabricantes produzcan un medicamento patentado y, de esa manera, reducir su precio.
Qué dice la Constitución
El artículo 44 de la Constitución establece que el Estado debe legislar sobre las cuestiones relacionadas con la salud y la higiene públicas. También dispone que todas las personas tienen el deber de cuidar su salud y de asistirse en caso de enfermedad. En relación con la asistencia gratuita, la Constitución establece que el Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y asistencia “tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”.
Por lo tanto, el texto no menciona medicamentos de alto costo, medicamentos innovadores ni al Fondo Nacional de Recursos. Tampoco establece expresamente que todo tratamiento existente deba ser financiado por el Estado.
Ante la consulta la diaria Verifica, el abogado constitucionalista y experto en litigio Daniel Ochs sostuvo que no existe una obligación constitucional de financiar cualquier medicamento o tratamiento disponible. Según explicó, el deber estatal refiere a garantizar una canasta básica de prestaciones sanitarias, vinculada también con estándares internacionales, pero no implica cubrir sin límites todos los fármacos y estudios que la medicina pone a disposición.
“Habla de que los carentes de recursos tienen derecho a una salud, a una atención sanitaria, pero no dice que sea la atención sanitaria cubriendo absolutamente todos los gastos que pueda tener la medicina de primer nivel”, afirmó Ochs al referirse al artículo 44.
El abogado agregó que la expresión “carentes de recursos suficientes” no debe entenderse exclusivamente como sinónimo de pobreza. Según su interpretación, también puede comprender a una persona que, aun perteneciendo a la clase media, no está en condiciones económicas de afrontar un medicamento, estudio o cirugía de determinado costo.
Por otra parte, Ochs señaló que el derecho constitucional a la salud y una obligación estatal de asistencia no implica necesariamente que exista un derecho constitucional a recibir cualquier prestación sanitaria, independientemente de su eficacia, su costo o la existencia de alternativas.
Ochs recordó que una referencia puede ser el listado de medicamentos de la Organización Mundial de la Salud (OMS), que incluye medicamentos básicos para enfermedades frecuentes, como tratamientos para diabetes e hipertensión, además de antibióticos y antiinflamatorios, y los diferenció de los fármacos de costos extraordinariamente elevados.
La OMS publica una Lista Modelo de Medicamentos Esenciales que funciona como una guía para que los países definan sus propios listados nacionales. La edición vigente fue actualizada en 2025 y contiene más de 520 medicamentos. Sin embargo, la lista no constituye una obligación jurídica que la OMS imponga a los Estados miembros. La organización la presenta como un modelo que los países pueden adoptar o adaptar de acuerdo con sus necesidades sanitarias, enfermedades prevalentes y recursos disponibles. La propia OMS señala que más de 150 países han desarrollado listas nacionales basadas en su lista modelo.
El problema de los amparos
La normativa actual contempla expresamente el financiamiento de medicamentos de alto costo que no están incluidos en el Plan Integral de Atención en Salud y en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, bajo determinadas condiciones y procedimientos. La legislación también contempla criterios relacionados con la evidencia científica, el beneficio clínico, la evaluación económica y el impacto presupuestal.
No obstante, en los hechos la acción de amparo se constituyó en uno de los mecanismos utilizados para reclamar ante la Justicia medicamentos, tratamientos o dispositivos que no están incluidos en la cobertura prevista por el sistema, y el número de estas acciones ha aumentado fuertemente en los últimos años.
Según datos difundidos por el FNR, en 2025 se registraron 2.219 acciones de amparo vinculadas a medicamentos y procedimientos de alto costo, frente a 331 en 2018. En el primer semestre de 2026 ya se habían registrado 1.328. Según datos del MSP, consignados por el semanario Búsqueda, el gasto asociado a estas acciones alcanzó los 160 millones de dólares en 2025.
En la Comisión de Presupuesto del Senado del pasado lunes, la ministra de Salud Pública, Cristina Lustemberg afirmó que su cartera debió transferir al FNR un total de 142 millones de dólares adicionales para afrontar los compromisos asumidos en las condenas por juicio de amparo dictadas 2025 y en años anteriores. Asimismo, la ministra afirmó que, de mantenerse el ritmo actual, 2026 cerrará con más de 2.600 juicios de amparo.
La judicialización plantea un problema que Ochs considera especialmente relevante, ya que la desigualdad que puede producir un sistema en el que el acceso a determinados tratamientos depende de que una persona pueda recurrir a un abogado y acceder por fuera de la vía administrativa. Esto puede generar situaciones en las que, por ejemplo, dos pacientes con la misma dolencia y la misma prescripción recibían respuestas diferentes del Estado. En ese contexto, los jueces suelen apelar al principio de igualdad. “Los jueces, que son diversos, no toman en consideración el universo de necesidades, sino la situación del actor, del amparista, y ordenan ese gasto”, sostuvo Ochs.
Para el abogado, la decisión sobre cómo distribuir recursos sanitarios no debería quedar determinada únicamente por los casos individuales que consiguen llevar su caso a la Justicia. “El Estado puede y lamentablemente debe practicar limitaciones” en materia de salud, afirmó el abogado, pero agregó que esas limitaciones deben ser “democráticas, igualitarias, razonables, diligentes” y estar acompañadas de criterios públicos.
Qué hacen otros países
La existencia de límites para la cobertura de medicamentos de alto costo no es una particularidad uruguaya. Los sistemas sanitarios públicos de distintos países utilizan mecanismos para decidir qué tratamientos financian, basándose en la evidencia clínica, el costo y el beneficio esperado.
En Reino Unido, el Instituto Nacional para la Salud y la Excelencia Clínica (NICE) evalúa medicamentos y tratamientos teniendo en cuenta su efectividad clínica y su costo-efectividad. Cuando el NICE recomienda una intervención mediante una evaluación tecnológica, el Servicio Nacional de Salud debe financiar para los pacientes que cumplen las condiciones establecidas.
Alemania utiliza otro mecanismo. En 2010 aprobó la Ley de Reforma del Mercado de Medicamentos, que estableció una evaluación temprana del beneficio adicional de los nuevos medicamentos respecto de las alternativas existentes. Esa evaluación influye en la negociación del precio que pagarán los seguros obligatorios de salud.
Por otra parte, la Autoridad Nacional de Salud de Francia analiza el servicio médico prestado por los medicamentos y determina, entre otros aspectos, su eficacia, los posibles efectos adversos, la gravedad de la enfermedad y la existencia de alternativas. También evalúa el grado de mejora que aporta un nuevo medicamento respecto de los tratamientos disponibles, un elemento que interviene en la negociación del precio y el reembolso.
