En mayo, cuando asumió como ministro de Desarrollo Social (Mides), Martín Lema aseguró que quería partir de una mirada más política que técnica, y expresó que espera convertir al Mides en el “ministerio de la oportunidad”. Una de las últimas definiciones de la cartera, la restricción del uso de la Tarjeta Uruguay Social (TUS) exclusivamente para “artículos de primera necesidad”, confirma la primera afirmación, aunque contradice la segunda, según varios especialistas consultados por la diaria.
Según el comunicado a través del que se hizo el anuncio, la disposición se enmarca en un “rediseño” en el que está trabajando la presente administración en torno a las transferencias monetarias que ofrece la cartera. Entran en la categoría de primera necesidad los artículos de “alimentación, higiene personal y la limpieza”, precisa el documento. A su vez, quedan por fuera los artículos que se compran en comercios de “cotillón, veterinarias, tiendas de electrodomésticos e informática, ferreterías, repuestos y talleres mecánicos, servicios de televisión para abonados, entre otros”.
“No estamos inventando nada”
Desde su asunción, las autoridades del Mides han estado estudiando en detalle el funcionamiento de las prestaciones que hay bajo su órbita. En pos de “mejorar los procesos”, lo que se busca es ordenar y protocolizar los sistemas de prestaciones, aseguró a la diaria el director de Transferencias y Análisis de Datos del Mides, Antonio Manzi.
Es en esa línea que se definió fiscalizar el uso de la TUS, así como varias otras medidas en torno a las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM PE). Uno de los principales objetivos de este cambio es recuperar la trazabilidad que se perdió en 2016 y, con esto, asegurar “el buen uso” de esta prestación, fundamentó Manzi.
Efectivamente, en ese año el gobierno dejó de trabajar con la empresa Scantech, que entonces era la única cuyos pos podían recibir la TUS. La empresa ofrecía, a su vez, los datos de cada compra en detalle, que luego elevaba al gobierno para el monitoreo del uso de la tarjeta. Con ese cambio “perdimos la trazabilidad, se flexibilizó [el uso] a nivel de comercios, y a su vez se incluyeron rubros que distaban mucho de los relacionados con la primera necesidad”, sintetiza Manzi.
Desde entonces, añade, “no hay datos disponibles” de qué uso se hace de esta prestación. Consultado por los informes de años anteriores, que indican que la gran mayoría de las prestaciones eran utilizadas en productos considerados de primera necesidad, asegura que “es una buena noticia”, pero no quita que el sistema pueda “seguir mejorando para que no haya usos indebidos”.
“Nosotros estamos yendo directamente al programa que fue diseñado por la administración anterior”, que en su descripción establecía que la TUS era para brindar los recursos “indispensables para subsistir”, recalcó. “Nosotros compartimos esa concepción y estamos instrumentando esta medida. No estamos inventando nada”, asevera.
La secuencia de la “sospecha, control y castigo”
Ximena Baraibar, asistente social, doctora en ciencias sociales, docente e investigadora del Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, ha estado estudiando con detenimiento las políticas de la administración del Mides desde el cambio de gobierno.
Según dijo a la diaria, la primera pregunta que le surge sobre la fiscalización de la TUS es “cuál es el sentido de la medida”, si los datos que hay indican que “la gente ya está gastando en lo que se espera que se gaste”. La respuesta, estima, es que la decisión no persigue tener “impacto en términos materiales, pero sí en términos simbólicos”. “Si vos decís que las personas tienen que gastar en productos de primera necesidad, de alguna manera estás diciendo que hoy las personas no están gastando en productos de primera necesidad”, puntualiza.
Esa visión de la pobreza, dice, enmarca el paradigma ideológico desde donde parte el gobierno. “La mirada liberal de la realidad cuestiona los derechos sociales y pone el énfasis en los derechos civiles: nosotros somos todos iguales y estamos en igualdad de condiciones de movernos en el mercado”, define. Eso se traduce en ver la asistencia “nunca como derecho, sino como un favor”, agrega.
Por otra parte, sin embargo, contradice la idea de “la libertad y la autonomía, de la oportunidad” del discurso del gobierno, asegura. Y esto no es casual, “porque este punto puede ser compartido por casi todos”, pero bajo la visión liberal esta idea “se entiende centralmente en oposición al Estado; el Estado es un límite para la libertad, y es un límite para la autonomía”.
“Esto consolida una mirada histórica de la pobreza que es de sospecha, control y castigo. O sospecha de abuso, que la gente gasta en cosas que no tiene que gastar, que se hacen los vivos, o sospecha de cierta incapacidad, con la idea de que las personas no se dan cuenta en qué es que tienen que gastar. Al Estado le toca el control de esa situación y la sanción, cierto tutelaje”, analiza. Esa “secuencia de sospecha y castigo claramente no contribuye a una mirada no estigmatizadora de la pobreza”, subraya.
En la misma línea lo observa Braulio Zelko, economista e integrante del sector Ir del Frente Amplio. En diálogo con la diaria, explica que la medida “no parece tener un estímulo práctico, pero sí un alto contenido simbólico”. Esto se comprueba si se observa que la decisión “no parte de un análisis técnico”, en tanto los datos que se tienen del uso de la TUS son positivos, “sino de una visión”.
Si se tratase de una intención de optimización de los recursos, “es una limitante ineficiente”, ya que su implementación “necesita de muchos recursos humanos y físicos para controlarla”. En términos de “eficiencia de una política pública, es muy discutible si para controlar el gasto de 100 pesos gastás 50”, ilustra.
Pero además, “el dinero es fungible”. “Si la plata que te entra por un lado no la podés gastar en algo, vas a gastar la que entra por otro lado”, como el salario, agrega Zelko.
En esto coincide Marcos Soto, decano de UCU Business School de la Universidad Católica y profesor del Departamento de Administración y Negocios. “Si partimos de la base de que la mayoría del gasto se utiliza en productos de primera necesidad, parece una decisión no basada en lo económico o material”, ya que apunta a la minoría de los casos. Indirectamente, “estamos generando un manto de dudas sobre el sistema”, basándonos en “el punto marginal del mal uso, o en el hipotético mal uso”, agrega. “Estamos presuponiendo conductas para las que deberíamos tener evidencias para fundamentarlas”, resume.
Ambos subrayan que la aplicación de esta medida “coarta” la libertad del uso de la prestación y puede “entorpecer” la organización de los ingresos del hogar. Mato subraya que limita “la curva de preferencia” en lo que significa “primera necesidad”, y habría que preguntarse “hasta qué punto tenemos derecho a perturbarla”.
“Errores que ya cometimos nosotros”
Para Juan Pablo Labat, quien se desempeñó como director nacional de Evaluación y Monitoreo del Mides durante el gobierno del Frente Amplio, los cambios dispuestos para la TUS, así como para otras prestaciones económicas, están partiendo de una “lectura equivocada” de los informes que heredaron de las administraciones anteriores.
Explicó que en su momento el FA evaluó que ceder la trazabilidad podría compensar los altos costos que implicaba el sistema, incluso para los comercios, a los que el uso del POS de Scantech les implicaba grandes inversiones. Esto reducía el núcleo de comercios, e incluso en algunas localidades había sólo uno o muy pocos, lo que generaba sobreprecios para los consumidores. La inclusión de las empresas de POS, sin embargo, supuso renunciar a esos mismos datos que ofrecía Scantech.
“En su momento la expansión de la red de comercios obligó a salir de la trazabilidad, cosa que era deseable en opinión de la mayoría de los técnicos y no tanto por consenso político, porque existe todavía un espacio dentro de la política, incluyendo sectores de izquierda de pensamiento conservador, que entiende que está bien controlar a los pobres en las cosas que consumen”, admite Labat.
Sin embargo, la pretendida trazabilidad “siempre presenta errores, en tanto requiere de un seguimiento y análisis que en la práctica es inaplicable”, matizó. “Sobre este asunto de las TUS hay una especie de vuelta al origen. Nosotros tuvimos experiencias con sintetizar bases de datos gigantescas para aplicarle [análisis de] big data y llegar a algunas conclusiones, y en general lo que te da es nada. Estas cosas se hicieron ya, entonces cuando nosotros hablamos de errores es porque están cometiendo errores que ya cometimos nosotros”, puntualizó.
Otro de los cuestionamientos que hace es que el gobierno no ha dejado en claro de qué manera va a implementar esta trazabilidad. De acuerdo a Manzi, en principio la idea del ministerio es hacer una nueva licitación para empresas de POS que puedan registrar estos datos, y determinar, “eventualmente, alguna solución informática, por ejemplo de código de barras para estos productos prohibidos”. Aun así, esta segunda parte del proceso de rediseño no tiene definido un marco temporal.
Sin embargo, para Labat, la aplicabilidad de la medida es bastante improbable, y entiende que el anuncio es más “para la tribuna” que para mejorar los resultados del uso de las prestaciones.
“Suponete que esto se implementa. ¿Quién se beneficia y de qué manera? El único beneficio que uno puede distinguir es la tranquilidad de las clases medias conservadoras de saber que la plata que les dieron a los pobres se gastó bien, mediante un dispositivo técnico que le dice que es así, porque no van a poder estar en la caja de supermercado para comprobarlo”, asevera.
Por otra parte, con los datos a la vista, no considera que se trate de un asunto demasiado relevante. “Terminamos discutiendo si está bien o está mal el cambio de la tarjeta, pero hubo otros cambios mucho más importantes que esta pavada”, asegura. En este sentido, señala dos puntos que entiende como retrocesos de la cartera: el sistema de declaración jurada que sustituye las visitas territoriales para otorgar prestaciones, y la eliminación del tope de ingresos para solicitarlas.
Plan piloto y eliminación del tope de ingresos
En marzo de 2020, cuando asumió la nueva administración, había unas 16.000 solicitudes pendientes para recibir prestaciones económicas del Mides, lo que se incrementó aún más cuando comenzó la pandemia y debieron detener las visitas en el territorio, cuenta Manzi.
“Lo que estamos implementando ahora es un piloto para probar el mecanismo de declaración jurada, para que quienes quieran puedan llenar ellos mismos el formulario de vulnerabilidad social, para que el procedimiento sea más rápido y no depender de las visitas” que hacen los trabajadores sociales a los hogares, ilustra.
Basados en el sistema del Banco de Previsión Social (BPS), que utiliza el mismo sistema para las AFAM, el piloto ocupó los meses de julio a octubre en cinco oficinas del Mides, y las evaluaciones preliminares muestran que “hay una buena coincidencia entre lo que la persona declara en la oficina y lo que sale de la visita presencial”. Por esto, en 2022 piensan extenderlo a todas las oficinas.
A su vez, esto va acompañado por la eliminación del tope de ingresos para solicitar asignaciones familiares. Esto, dice Manzi, se definió porque “ya se venía viendo que era una medida que podía estar incentivando la informalidad”, ya que al pasarte de ese límite, aunque fuera por poco, podías perder la AFAM.
“Un cortocircuito”
Para Labat, estas dos medidas son “un cortocircuito para el sistema de prestaciones”. Consideró que “el tope de ingreso es una especie de seguro, porque si te pasás te baja del sistema automáticamente”. Por esto, para evitar que una persona sea bajada de un momento a otro, la última medida del FA fue implementar un “umbral de ingresos móvil que se promedia con los últimos 12 meses de sueldo”. Si esto no fuera suficiente, dice, el umbral se puede subir, pero eliminarlo es “una ventana al clientelismo” en tanto se eliminan las visitas en el territorio.
“Si bien a las AFAM vos entrás por declaración jurada, la mayoría de la población del sistema ha sido visitada, por lo tanto la gente de los barrios sabe que cuando se postula la visitan, y es habitual ver a la gente del Mides en los barrios visitando. No es cierto el argumento de que como en las AFAM funciona va a funcionar con la TUS”, evalúa.
Pero además, considera que esta decisión no apunta hacia las personas que lo necesitan, ya que “buena parte de la detección de la población objetivo de los programas se encuentra cuando se visitan los hogares”. Muchas de estas personas “no saben declarar” y pueden perjudicarse si lo hacen de forma incorrecta, perdiendo la posibilidad de recibir las asignaciones adecuadas a su situación.
“Ir a los hogares, entre otras cosas, tiene que ver con sopesar bien las situaciones. Al perder la presencia territorial, el control, te perdés la posibilidad de encontrar la pobreza, especialmente a aquellos que ves que nunca se postularon y, por tanto, nunca van a hacer un formulario”, apunta.
Por esto, lamenta la eliminación de los programas como el de los Servicios de Orientación, Consulta y Articulación Territorial (Socat), que terminó de desarticularse este año. “Todas estas experiencias que recorren son fundamentales para encontrar a la pobreza; cuando vos retirás esas cosas lo que hacés es preservarte de la demanda”, subrayó, y consideró que “de eso se trata esta reforma del Mides”.
“El sistema de transferencias monetarias de Uruguay está pasando de un sistema de búsqueda activa, que es un concepto en este tema a nivel de América Latina, en el que Uruguay es pionero en la región, a un sistema de búsqueda pasiva, de postulación pasiva, y eso es esencial en este asunto”, resumió.
Ante esto, Manzi asegura que la declaración jurada no sustituye las visitas en el territorio, sino que se trata de un “complemento” y que la cartera se asegurará de llegar a los hogares que no se postulan.