En las últimas semanas la discusión sobre la pobreza y su medición estuvo recibiendo atención en distintos ámbitos. Si bien, por las reacciones observadas, para algunos fue una novedad, esta discusión no es para nada nueva. La forma en que definimos la pobreza y cómo la medimos ha sido objeto de debate desde su surgimiento. A pesar de que el significado de pobreza siempre ha referido a una situación moralmente inaceptable, existen varias formas de conceptualizarla y medirla, lo que genera diferentes resultados. Esto, además de ser lo esperable, enriquece el análisis, ya que permite abordar el problema desde ópticas complementarias.
Hoy por hoy
La perspectiva tradicionalmente utilizada, la más popular y conocida, es la pobreza monetaria, y esta es la medición oficial en nuestro país construida por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Esta metodología define a un hogar como pobre si su ingreso se encuentra por debajo de un determinado umbral, llamado línea de pobreza, la cual refleja el poder adquisitivo mínimo necesario para adquirir una canasta de bienes y servicios considerados básicos en una sociedad. Esta medición, que a simple vista parece sencilla, implica la definición de varias cuestiones: ¿cuáles son los bienes y los servicios considerados básicos? Por ejemplo, ¿el gasto en internet es básico? ¿Cuál es el gasto en alimentos que permite acceder a un mínimo suficiente? ¿Cuáles son los precios que se consideran para comprar esa canasta? No es igual el ingreso que se necesita en Montevideo que en Artigas para comprar la misma canasta. ¿Cómo contabilizamos los servicios y los subsidios brindados por el Estado, como la cobertura de salud y educación? Y podríamos seguir. Todas estas cuestiones son debatidas cada vez que se define una línea de pobreza, y rara vez tienen una respuesta evidente.
En nuestro país utilizamos actualmente la línea de pobreza monetaria definida en 2009 en función de la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares del INE de 2005-2006, la cual debería actualizarse en breve con la nueva encuesta de gastos de 2016-2017. La línea actual utiliza tres umbrales distintos según el costo de una canasta básica en Montevideo, el interior urbano y el interior rural. A su vez, considera lo que se llama una escala de equivalencia, que hace que cada persona adicional en el hogar no incremente el costo de subsistencia de forma lineal: el costo de la canasta básica de un hogar de dos personas no es el doble que para un hogar unipersonal, porque existen rubros en los que el gasto aumenta pero no se duplica, como el alquiler o la electricidad. Para tener una referencia, actualmente un hogar unipersonal que vive en Montevideo es considerado pobre si su ingreso mensual es menor a 15.838 pesos, mientras que un hogar de cuatro personas es pobre si su ingreso es inferior a 52.002 pesos. En el interior urbano estos valores son de 10.361 pesos para un hogar unipersonal y de 35.111 pesos para un hogar de cuatro personas.
El dinero no es todo, pero cómo ayuda
La medida de pobreza monetaria es ampliamente utilizada a nivel internacional. La mayoría de los países cuentan con alguna medida oficial en este sentido, así como también organismos internacionales, como la Naciones Unidas y el Banco Mundial. Mientras los países en desarrollo suelen medir la pobreza monetaria en términos absolutos, los países desarrollados habitualmente la miden en términos relativos. La pobreza relativa define quién es pobre según alguna medida de la distribución del ingreso en la población, lo cual implica que el umbral de pobreza cambia automáticamente según el nivel de riqueza de la sociedad. Esto resulta útil en países desarrollados donde el porcentaje de personas que no acceden a un nivel de bienestar material mínimo es muy bajo.
Si bien la pobreza monetaria puede parecer limitada al evaluar sólo la dimensión del ingreso, es un indicador sumamente relevante por varias razones. Primero porque, al estar inmersos en una economía de mercado, el acceso a recursos monetarios implica la posibilidad de cubrir necesidades básicas, como la alimentación, el acceso a la vivienda y la atención de salud. En segundo lugar, es un indicador sumamente útil para seguir la situación coyuntural de los hogares, ya que sirve para monitorear cambios en períodos de auge y crisis, y así poder responder rápidamente con políticas que alivianen los shocks negativos (como por ejemplo frente a la crisis generada por la covid-19). En tercer lugar, funciona como una aproximación muy eficiente, aunque no perfecta, a otros aspectos más amplios del bienestar, como la educación y la vivienda, dado que los ingresos se relacionan fuertemente con el bienestar en otras dimensiones. Además, el acceso a recursos monetarios es fundamental también desde una perspectiva de derechos, ya que las personas deberían tener acceso a un ingreso mínimo del cual puedan hacer uso libremente para participar en sociedad. Por último, la pobreza monetaria tiene la ventaja de ser más sintética, y por tanto más fácilmente entendible y comunicable.
Hay cosas que el dinero no puede comprar
Utilizar el ingreso como medida de pobreza obviamente también tiene sus desventajas. El hecho de que los hogares logren superar la línea de pobreza temporalmente en términos de ingreso no significa que hayan salido de la vulnerabilidad social o de la pobreza más estructural. Desde hace ya un tiempo existe consenso en que el ingreso no es la única dimensión relevante a la hora de conceptualizar y medir la pobreza.
En este contexto, la discusión de la pobreza multidimensional tiene una larga trayectoria a nivel internacional y también en Uruguay. América Latina tiene una amplia tradición de estudios en el tema asociada a la elaboración del índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) en los censos de población, y los primeros estudios para Uruguay se encuentran ya para 1989. A pesar de que hace más de 30 años que la multidimensionalidad de la pobreza está en discusión, el tema se vio particularmente impulsado por el premio nobel en economía Amartya Sen, quien criticó duramente las mediciones de pobreza basadas únicamente en ingresos. Sen propuso evaluar el bienestar basándonos en la libertad de las personas para vivir la vida que desean vivir, pasando a un segundo plano los medios de vida, tal como es el ingreso.
Actualmente, las metodologías de pobreza multidimensional básicamente eligen una lista de dimensiones que consideran relevantes a la hora de pensar las situaciones de carencia, y luego definen un punto de corte que hace que una persona sea pobre en esa dimensión. Por ejemplo, podemos pensar que el acceso a una vivienda digna es algo básico para no ser pobre, y luego en función de esto tenemos que definir qué condiciones mínimas tiene que tener una vivienda para ser considerada digna: por ejemplo, de qué materiales están hechos los techos o las paredes, cuántas personas duermen en una misma habitación, así como si tiene baño y acceso a calefacción en invierno, entre otras. A su vez, tenemos que definir cómo unificar la información referida a las distintas dimensiones, lo cual implica responder preguntas tales como: ¿todas las dimensiones valen lo mismo?, ¿es igual de pobre alguien con carencias en educación que alguien con carencias en salud?, ¿en cuántas dimensiones se debe tener carencias para ser considerado pobre multidimensional?
Obviamente, esta discusión de dimensiones y umbrales es muy compleja, ya que –en el caso extremo– todos podríamos tener en mente diferentes indicadores para definir la pobreza. Es por esto que el proceso de definición y la fundamentación de por qué se elige cada dimensión indicadora y punto de corte es extremadamente importante, y buena parte de los esfuerzos dedicados al estudio de la pobreza multidimensional van en este sentido. Por ejemplo, hay estudios que utilizan como criterio los derechos sociales asegurados en el marco legal del país, otros han hecho encuestas y discusiones abiertas entre la población para conocer qué dimensiones consideran relevantes, y también hay estudios que utilizan dimensiones ampliamente aceptadas como “mínimas”, tales como la medición de NBI en América Latina. Los resultados en términos de cuántas y qué personas se encuentran en situación de pobreza pueden variar sensiblemente dependiendo de estos criterios, y de ahí la importancia de ser transparentes y claros a la hora de comunicarlos.
¿Y por casa cómo andamos?
En Uruguay las instituciones académicas y gubernamentales han producido muchísimo contenido de calidad referido a la pobreza multidimensional y a su comparación con la medición monetaria en los últimos diez años. El Instituto de Economía realizó este año una revisión de estudios en el marco de un convenio con el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), y encontró que hay más de 20 estudios de pobreza multidimensional construidos para nuestro país. En vista de los resultados, no sorprende que la medición por pobreza multidimensional arroje cifras más altas que la pobreza monetaria. Tampoco sorprende que personas que estén levemente por encima y por debajo de la línea de pobreza monetaria tengan condiciones de vida parecidas, porque, al fin de cuentas, el monto exacto de la línea de pobreza es una construcción técnica para la medición.
Un trabajo muy interesante con datos recientes fue realizado por el Mides siguiendo un enfoque que combina pobreza monetaria con pobreza de derechos. El enfoque de derechos se materializa incorporando dimensiones vinculadas a derechos sociales garantizados en la constitución de nuestro país, tales como vivienda, educación, seguridad social y salud. El estudio encuentra que, para 2018, 7% (256.000) de las personas son pobres por ingreso y por derechos, pero que hay adicionalmente 42% (1.642.000) de la población que tiene vulnerado al menos un derecho social y no es pobre por ingresos. Entonces, si usamos sólo la medición monetaria, la pobreza abarcaría a 8% (283.000) de la población, mientras que si usamos la pobreza por derechos sociales, 49% (1.719.000) tiene al menos un derecho vulnerado y 17% (601.000) tiene al menos dos derechos vulnerados. A su vez, tal como es esperable, a pesar de que ambas pobrezas han disminuido sustantivamente desde 2006, la pobreza por derechos lo ha hecho de forma más lenta: mientras hay 714.000 pobres menos según ingreso, los pobres por derechos cayeron en 165.000. Tal como decíamos, la mejora de las características más estructurales del bienestar requiere procesos más lentos en comparación con cuestiones más coyunturales, como el ingreso.
A pesar de la abundante literatura de pobreza multidimensional en nuestro país, no contamos aún con una medición oficial. En el mundo en desarrollo varios países han avanzado en indicadores multidimensionales oficiales, y cuentan actualmente con dos mediciones oficiales de pobreza: una monetaria y otra multidimensional. México fue pionero en este aspecto, y en América Latina se han sumado otros países, como Chile, El Salvador, Costa Rica y Colombia. La dificultad de tener una medición de pobreza oficial multidimensional se encuentra asociada a la principal debilidad del enfoque, ya que, como no existe un listado universalmente acordado de dimensiones y umbrales, cada país debe dar esta difícil discusión y definir sus criterios.
Todo tiene un para qué
Aunque no hemos recorrido el camino necesario para contar con una medida de pobreza multidimensional oficial, las cifras de pobreza multidimensional existen, son públicas y se han utilizado para orientar la política social. Varios de los trabajos más recientes fueron producidos por el propio Mides, además de la larga trayectoria que tiene el INE en el análisis y la medición de las NBI. Por tanto, al contrario de lo (des)informado en estas últimas semanas a raíz de la discusión sobre pobreza, las personas no pobres por ingresos no sólo han estado en el radar de las políticas sociales en los últimos años, sino que además se han realizado esfuerzos para pasar de políticas para pobres a políticas que garanticen derechos.
Partiendo de que el fenómeno de la pobreza es algo muy complejo, a la hora de pensar en su medición es importante tener en cuenta para qué estamos midiendo y cuál es el fenómeno que queremos monitorear o sobre cuál se quiere incidir, y en función de esto discutir cómo definimos la pobreza y cómo la identificamos. Que el ingreso no lo es todo es algo ya consensuado a nivel académico y de los estados, y en particular Uruguay no es ajeno ni está atrasado en este debate. La existencia de una batería de indicadores para la medición de la pobreza es un activo para el monitoreo del bienestar de la población, no una desventaja. Lo importante entonces no es obsesionarse con llegar a un solo número, sino fomentar la capacidad crítica para efectivamente aprovechar las ventajas de este desarrollo conceptual en la discusión y la implementación de políticas sociales, buscando claridad a la hora de transmitir los resultados para alcanzar consensos como sociedad.
Este artículo surge a partir de lo trabajado en el colectivo Lado F. Este y otros contenidos generados por integrantes del colectivo se pueden ver en economialadof.wordpress.com. Además, una versión extendida de este artículo puede encontrarse en fcea.edu.uy/blog.html.