De los derechos al yoga: un año en el Mides

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El espíritu del Señor me ha ungido para dar buenas nuevas a los pobres, para anunciar la libertad a los cautivos¹

Hace poco más de un año, Pablo Bartol asumió como ministro de Desarrollo Social en un acto que, al decir de la prensa, rompió el protocolo al realizarse en plena calle Barrios Amorín esquina 18 de Julio. Su discurso, cargado de emociones y expresiones de deseo, también dejaba entrever la magnitud del desafío. Era la primera vez que el Partido Nacional asumía el comando del ministerio rector en políticas sociales creado por el Frente Amplio (FA) en 2005.

Esta nota repasa el primer año de gestión del Ministerio de Desarrollo Social (Mides) con el nuevo gobierno, que no supo estar a la altura de la respuesta a la pandemia y dejó como resultado el mayor aumento de pobreza de la última década y media, alcanzando a 11,6% de las personas.

Sobrevino en aquella región una escasez grande y comenzamos a pasar necesidad

Dos semanas después del estreno del nuevo gobierno, se conoció en nuestro país el primer caso de coronavirus. Las dimensiones de la crisis sanitaria, económica y social eran aún desconocidas. En este contexto, se pusieron en marcha una serie de políticas de contención. En lo que refiere a la atención de la población en situación de mayor vulnerabilidad, desde el Mides se dispuso en marzo un aumento de 50% en el monto de la Tarjeta Uruguay Social (TUS) o de la Asignación Familiar del Plan de Equidad (engañosamente llamado “duplicación en dos pagos”). En abril comenzó la entrega de canastas de emergencia alimentaria. Estas medidas, implementadas de manera excepcional, continuaron durante todo 2020. Los anuncios del gobierno de la última semana implican un aumento de 100% (ahora sí, duplicación) de la Asignación Familiar Plan de Equidad (AFAM-PE) y de la canasta de emergencia.² La respuesta rápida y con instrumentos eficientes fue posible gracias a la existencia de sistemas de información y gestión de las transferencias monetarias no contributivas. Los avances logrados años anteriores en esta área fueron determinantes para llegar de forma ágil al conjunto de hogares en situación de mayor vulnerabilidad.

Sin embargo, la pandemia vino a desafiar la política pública en Uruguay, como en el resto del mundo. En lo que refiere al Mides, se identifican al menos dos aspectos clave: cobertura de los programas y mecanismos de ingreso a estos. Con respecto al primero, se requirió el diseño de políticas de contención para hogares que se encontraban fuera de los sistemas de protección social, pero que se vieron fuertemente afectados por la crisis de la covid-19. Como fue mencionado, el Mides optó por la implementación de una canasta de emergencia alimentaria. La población objetivo son las personas mayores de 18 años de edad que no se encuentran registradas en el Banco de Previsión Social (BPS) por trabajo, subsidios, jubilaciones, pensiones o transferencias no contributivas.³ La canasta se entrega a través de la aplicación TuApp o en forma física para aquellas personas que no cuentan con teléfono celular propio. Este diseño tiene, al menos, tres problemas. 1) Está focalizado en la condición de no registro en BPS de la persona, lo cual podría generar un incentivo a la informalidad laboral. Esto ya ha sido identificado como una problemática en otras transferencias monetarias, por lo que hay antecedentes para señalar que un diseño equivocado puede tener efectos comportamentales no deseados sobre la formalidad. 2) La focalización es a nivel individual y no por hogar. Esto lleva a situaciones de inequidad horizontal y errores de inclusión al programa. A modo de ejemplo, un joven que vive en un hogar de altos ingresos, está dedicado a culminar su formación universitaria y no tiene empleo formal cumple con los requisitos de ingreso a la canasta de emergencia. Sin embargo, una persona que quedó sin trabajo y cobra pensión por discapacidad por tener un hijo en esta situación no los cumple. 3) La implementación de la transferencia mediante una aplicación implicó que aquellas personas sin celular propio o con dificultades para su uso no tuvieran otra opción más que una canasta física, con los problemas logísticos y de gestión típicos, y acentuados por la situación de pandemia. Si bien el uso de tecnologías de este tipo podría conllevar una mejora en la gestión, es necesario considerar estos potenciales efectos adversos en el acceso a la prestación.

La pandemia implicó también repensar los mecanismos de ingreso a los programas sociales. Tradicionalmente, para evaluar el acceso a los programas del Mides (TUS, Asistencia a la Vejez, Asistentes Personales del Sistema de Cuidados, entre otros) el organismo realizaba una visita en domicilio.⁴ Diversas instituciones migraron rápidamente hacia otras formas de relevamiento no presencial. Sin embargo, el Mides optó por suspender las visitas, sin brindar alternativas a aquellos hogares que solicitaron los programas sociales. Como consecuencia, cerca de 22.000 hogares continúan esperando la visita del Mides. Si bien basar la elegibilidad en encuestas no presenciales podría acarrear problemas de focalización, el mayor error que puede cometer la política en estas circunstancias es no atender a la población en medio de la pandemia. El propio Mides, en el documento elaborado en el momento de discusión presupuestal con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) filtrado a la prensa en agosto de 2020, reconoce que sostener las transferencias monetarias, aliviar la carga de cuidados y dar respuesta a las situaciones de especial vulneración de derechos son “cometidos, que a su vez le son únicos, y que si el Mides no cumple, la población quedaría por fuera de la mano del Estado”.

Todo esfuerzo tiene su recompensa, pero quedarse solo en palabras lleva a la pobreza

En la exposición de motivos de la ley de presupuesto se explicita que “sólo quien ve a su propia vida como valiosa y significante, tiene motivos para aprovechar los recursos y oportunidades que están a su alcance ”.

Más allá de las cuestiones filosóficas contenidas en el párrafo anterior, resulta difícil suponer que en 2020 las personas en situación de pobreza o vulnerabilidad hayan contado con oportunidades a su alcance para superarla. La caída de 5,9% del producto interno bruto (PIB), la pérdida de 60.000 puestos de trabajo y el cierre de 10.000 micro, pequeñas y medianas empresas son evidencia contundente de que ello no ocurrió.

Adicionalmente, las personas en situación de vulnerabilidad tampoco contaron con suficientes recursos a su alcance. Información presentada por el propio Mides indica que en los primeros cuatro meses de pandemia, la cantidad de consultas recibidas por el Sistema de Atención Ciudadana se incrementó 66% en comparación con el año anterior. Casi 45.000 personas que nunca antes habían realizado consultas en el Mides lo hicieron en los primeros meses de pandemia. 85% de estas consultas se concentró en el área de alimentación y transferencias económicas.

En este contexto, resultaba intuitivo suponer que se dejaría sin efecto para el Mides el Decreto 90/020, que obligaba a recortar al menos 15% del gasto. Alternativamente, era esperable que el proyecto de ley de presupuesto presentado en agosto de 2020 asignara recursos suficientes para contener la situación. Sin embargo, nada de esto ocurrió. Entre otros impactos, la no excepción de cumplir con el Decreto 90/020 tuvo como consecuencia la paralización del programa Uruguay Trabaja, que implicó que 3.000 personas perdieran la posibilidad de acceder a un puesto de trabajo.

Asimismo, el presupuesto asignado para 2021 era prácticamente igual al asignado en 2019, salvo dos puntualizaciones. La primera es que el artículo 504 de la ley de presupuesto establece que los 7.200 millones de pesos anuales de las AFAM-PE se traspasan del BPS al Mides. Se trata del famoso asiento contable festejado por Nicolás Martinelli, quien en ese momento era el director general de Secretaría del Mides. Sin embargo, no es un asiento contable inocente. La AFAM-PE en el BPS era una partida estimativa que se ajustaba según las solicitudes de las personas. En cambio, en el nuevo esquema pasa a ser una partida fija. Esto implica que un hogar en condiciones de vulnerabilidad y que cumple con los requisitos para acceder a la prestación podría quedar fuera del beneficio cuando se alcance el tope presupuestal. Se trata de una decisión política que pone de manifiesto la ausencia de una visión con perspectiva de derechos del actual Mides, incluso en el contexto de crisis que hoy estamos viviendo.

La segunda puntualización es que en la ley de presupuesto aumentó la remuneración de los directores nacionales, los cuales pasaron de cobrar 114.000 pesos por mes a percibir más de 166.000 pesos. Es decir, un incremento de 50.000 pesos mensuales, lo que equivale a un aumento de 45%. Esto es diez veces superior al aumento del salario promedio de cualquier trabajador en 2020.

No amemos con puras palabras y de la boca para afuera, sino con hechos

Con un discurso de austeridad, contradictorio con el aumento de remuneraciones de los directores nacionales del Mides, se desvincularon trabajadores y trabajadoras, y se generaron atrasos en los pagos a otros tantos. Estas medidas estuvieron en sintonía con la expresión utilizada por las propias autoridades del ministerio en documentos que refieren a una “mutilación de las políticas sociales”. Esto conlleva el debilitamiento de las respuestas a personas en situación de vulnerabilidad, tales como personas en situación de calle, mujeres víctimas de violencia, personas en situación de dependencia, entre otras. En este marco, el desmantelamiento de la política de cuidados –uno de los principales hitos de la última gestión del FA– fue denunciado por diferentes actores sociales.

Según la ley de creación del Sistema Nacional de Cuidados (SNIC), esta política busca “la promoción del desarrollo de la autonomía de las personas en situación de dependencia” bajo los principios de universalidad, solidaridad, autonomía y corresponsabilidad. Esta concepción entra en contradicción con las afirmaciones del subsecretario del Mides, Armando Castaingdebat, quien tras anunciar la fusión de la Secretaría de Cuidados con el Programa Nacional de Discapacidad, se refirió al SNIC como un buen programa para países ricos, colocando un manto de duda sobre los futuros recursos presupuestales.

Dejando de lado la discusión de que no se trata de un programa sino de un sistema, la importancia del SNIC para la promoción de autonomía de las personas y la generación de empleo de calidad, y el relato de que estamos en un país cuya herencia económica no merece estos “lujos”, lo que queda es un mensaje de ajuste para una política cuyo presupuesto hasta el momento no ha alcanzado medio punto del PIB.

Con estos mensajes como telón de fondo, en el marco de la pandemia, con la que emergió una mayor necesidad de generar respuestas para los cuidados, no sólo no se dieron respuestas claras, sino que se limitó las que ya había. Una señal de esto fue la suspensión de las visitas para acceder al programa de Asistentes Personales (AP) sin generar mecanismos alternativos. Estimaciones del Mides indicaban que para el final de 2020 el número de personas postuladas a AP con visita pendiente ascendería a 3.000. Este número es muy significativo, considerando que la población usuaria supera levemente las 6.000 personas.

Tampoco se potenciaron programas para cuyo acceso no se dependía de una visita y su implementación era a distancia. En efecto, durante la pandemia el acceso de beneficiarios al programa de Teleasistencia en casa se enlenteció sustancialmente. El potencial de este programa en estas circunstancias es incalculable, ya que, además de la atención inmediata ante urgencias, significa también una forma de acompañamiento para las personas mayores, imprescindible en la coyuntura actual.

La falta de compromiso extremo con la política de cuidados queda de manifiesto con el incumplimiento de la ley de creación del SNIC, que establece un plazo de 120 días para la elaboración de un plan quinquenal de cuidados. Sin embargo, a más de un año de iniciado el gobierno aún no se sabe el rumbo.

En un momento marcado por un mayor reconocimiento de los cuidados como un derecho que debe ser universal, la emergencia sanitaria vino a recordar y fortalecer que los cuidados son una función social primordial y transversal a toda la sociedad. En efecto, la respuesta ante la covid-19 conllevó un aumento en la carga de cuidados, tanto de niñas y niños, por el cierre de establecimientos educativos, como de personas mayores, por su mayor riesgo de salud ante la exposición al virus. En este contexto, resultaría razonable esperar un fortalecimiento tanto de esta política como de las políticas sociales en general. Sin embargo, no sólo no se observó eso, sino todo lo contrario.

Por eso, cuando des limosna, no hagas tocar la trompeta delante de ti

Según un estudio de la Universidad de la República (Udelar) y la Asociación de Bancarios del Uruguay, desde el inicio de la pandemia y hasta julio de 2020 se sirvieron casi seis millones de platos en ollas populares y merenderos. En noviembre, legisladores de la coalición votaron en contra a una propuesta del FA de asignar al Mides una partida de 75 millones de pesos para apoyar el funcionamiento de las ollas populares. Este rechazo del gobierno sucedió al inicio del crecimiento exponencial de casos en Uruguay, cuando el financiamiento de las ollas se volvía crítico. Resulta al menos curioso que, un mes después, el gobierno anunció un apoyo a esta actividad cuando previamente ninguno de sus representantes parlamentarios acompañó la propuesta. El anuncio de diciembre consistió en 17 millones de pesos, que debieron haberse ejecutado durante los primeros dos meses de 2021. La cobertura estimada es de 240.000 platos y 129.000 meriendas, una cantidad cuatro veces inferior a la requerida para el funcionamiento de las ollas, según el informe referido.

Asimismo, la respuesta del gobierno para enfrentar la emergencia sanitaria y mitigar los impactos económicos y sociales implicó un aumento de apenas 170 pesos en promedio por beneficiario por mes. Según datos recientemente publicados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, las políticas implementadas por el Mides habrían tenido un impacto casi nulo y no lograron mitigar el aumento de la pobreza monetaria.

Esto no resulta sorprendente teniendo en cuenta que la AFAM-PE representa cerca de 8% de los ingresos totales entre los hogares de menores ingresos y la TUS representa 4%. Sin embargo, las autoridades utilizan de forma engañosa el ejemplo de una familia con cuatro hijos en situación vulnerable que recibe distintas prestaciones por un total de 14.000 pesos, lo cual podría equipararse a una renta básica. Según la Encuesta Continua de Hogares, los hogares con cuatro o más menores y que reciben transferencias son aproximadamente 11.000 de un total de 200.000. Es al menos llamativo que se elija este tipo de hogar como representativo de la población beneficiaria de los programas de transferencias.

El aumento de la pobreza había sido advertido tempranamente por investigadores del Instituto de Economía de la Udelar. Ya en mayo de 2020 se alertó que las políticas implementadas no eran suficientes y que, de no incrementarse los montos destinados a transferencias sociales, la pobreza aumentaría en el entorno de 35%. Aproximadamente 100.000 personas caerían en situación de pobreza. Más aún, las proyecciones del propio Mides en conjunto con el MEF y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto publicadas en agosto de 2020 también preveían un importante aumento de la pobreza al finalizar el año.

La información estaba disponible, no atender las consecuencias sociales de la crisis fue una decisión política. En efecto, los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística dan cuenta de un aumento de 32% de la incidencia de la pobreza en personas. Esto resulta un incremento sin precedentes en la última década y media, e implica que 410.000 personas se encuentren en situación de pobreza. 170.000 de estas personas son niños, niñas y adolescentes.

¿Quién de vosotros prestará oído a esto? ¿Quién pondrá atención y escuchará en el futuro?

Luego del primer año de gestión, el gobierno informa orgulloso el cumplimiento de las proyecciones fiscales. La otra cara de la misma moneda muestra que las proyecciones de pobreza anunciadas desde el primer mes de la pandemia también se cumplieron. ¿Esto también será motivo de orgullo? ¿Las autoridades del Mides creen que las políticas implementadas hasta el momento han sido efectivas? ¿El MEF cree que la respuesta ha sido contundente? Las consecuencias de la crisis de la covid-19 ya son un hecho, y hasta el momento las políticas implementadas por el gobierno no han mostrado señales de sensibilidad social. Que la dura realidad que atraviesa nuestro país se transforme en acción. Que el Mides asuma los cometidos que le son únicos, garantizando derechos a la población que está siendo fuertemente vulnerada. ¡Amén!

Agradecemos los comentarios y aportes de Ana Olivera e integrantes del Grupo Jueves. Esta y otras notas del Grupo Jueves pueden encontrarse en grupojuevesuy.wordpress.com.