En marzo de 2019, la Asociación de Supermercados del Uruguay (ASU), junto a las gremiales que nuclean a los almacenes minoristas y autoservicios (Cambadu) y a las estaciones de servicio (Unvenu), anunciaron que habían acordado comenzar a cobrar cuatro pesos las bolsas plásticas a partir de abril. Fue una decisión previa a la vigencia de una ley ambiental, que comenzó el 1º de julio de 2019, que obligó a la venta de bolsas biodegradables —menos contaminantes— y a cobrarlas cuatro pesos, como forma de desestimular su uso.
La Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, un órgano desconcentrado del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), comenzó una investigación por este asunto a raíz de una denuncia del abogado Leopoldo Trivel. Más de dos años y medio después, Defensa de la Competencia divulgó el fallo, que sanciona por una “práctica anticompetitiva” a seis cadenas de supermercados con multas económicas, además de dar un “apercibimiento” a las tres gremiales involucradas en el acuerdo.
“Se ha probado la existencia de una práctica anticompetitiva, consistente en acordar entre competidores imponer precios de venta de las bolsas plásticas no compostables, por el período de tiempo entre el 1º de abril de 2019 y el 30 de junio de 2019, el que se ha viabilizado por las recomendaciones realizadas por las asociaciones gremiales”, dice la resolución.
En consecuencia, la comisión aplicó multas por 2,9 millones de unidades indexadas (UI), unos 336.000 dólares, al supermercado Ta-Ta; 2,4 millones de UI, unos 278.000 dólares, a Disco; 1,5 millones de UI, unos 174.000 dólares, a Tienda Inglesa; 1,2 millones de UI, unos 139.000 dólares, a Devoto; 300.000 UI, unos 35.000, dólares a Géant; y 200.000 UI, unos 23.000 dólares, a Macro Mercado.
Sobre las “tres asociaciones gremiales” —ASU, Cambadu y Unvenu—, la Comisión de Defensa de la Competencia “realizó una especial advertencia por su papel en la realización de la recomendación, operando como vehículo para que la misma se lleve adelante, resaltando, por el contrario, la importancia de su rol en la educación de sus asociados en cuanto a la aplicación y respeto de la normativa de libre competencia”.
La ley de bolsas fue impulsada por el gobierno del Frente Amplio y se aprobó en 2018, tras haber estado en discusión por dos años. En la reglamentación posterior, a cargo del entonces Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), se estableció que luego del 30 de julio de 2019 sólo se podrían distribuir, vender y entregar las nuevas bolsas biodegradables, para las que se fijó un precio mínimo de 3,3 pesos más IVA.
“No hubo ningún negocio con las bolsas”
El gerente general de la ASU, Daniel Menéndez, consultado por la diaria, repasó cómo fueron los hechos en 2019 y rechazó que lo ocurrido pueda catalogarse como un acuerdo anticompetitivo. Como el fallo de Defensa de la Competencia salió a final del año, con motivo de las licencias aún no fue analizado por la directiva de la gremial.
Menéndez explicó que antes los supermercados y otros comercios no cobraban las bolsas, que eran del tipo “camiseta” y se importaban por alrededor de 0,60 pesos por unidad. La normativa limitó la importación de este tipo de bolsas desde marzo de 2019, y las gremiales vieron que eso podría traer dificultades: comercios que no cobraban las bolsas y estaban sin stock debían empezar a comprar las nuevas biodegradables, que tenían mayor costo.
Por ese motivo y en busca de equiparar condiciones es que supermercados, almaceneros y estacioneros acordaron empezar a cobrar las bolsas cuatro pesos —el precio establecido por ley— desde abril, es decir, tres meses antes de que la normativa entrara en vigencia, señaló. Menéndez dijo que esta decisión fue transmitida a las autoridades de la época de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama) y no hubo reparos. A su vez, recordó que se arregló con la Dinama hacer una campaña publicitaria para desalentar el uso de bolsas con el dinero recaudado por el cobro de los cuatro pesos por unidad.
Tras empezar a cobrarlas, “el consumo de bolsas cayó 80% en 15 días, no hubo ningún negocio con la venta de bolsas”, subrayó. “¿A quién le parece que si hay un acuerdo de precios en un producto sería en las bolsas?”, planteó, y agregó que “el que hace algo así no lo anuncia en la prensa como hicimos nosotros”. También indicó que los supermercados y otros comercios no compiten entre sí por el precio de las bolsas plásticas.
“Perjuicio” para los consumidores
El fallo que divulgó Defensa de la Competencia contiene la argumentación de las partes involucradas y las consideraciones técnicas en que se basó la sanción. De allí se desprende que Ta-Ta y Tienda Inglesa en su defensa dijeron que “su actuar se vio impulsado por el insistente estímulo que le dio el gobierno, específicamente la Dirección Nacional de Medio Ambiente, a la Ley 19.655 [de 2018] y a su cumplimiento”.
Uno de los informes económicos de la comisión evaluó que los involucrados “unificaron determinadas políticas comerciales, que eran privativas de cada empresa, con el consiguiente perjuicio para los consumidores”. Además, los denunciados “admiten el acuerdo e intentan fundarlo en una razón medioambiental y en el stock de bolsas no compostables”, agregó el informe.
En respuesta a lo dicho por las empresas y gremiales, otro informe sostuvo: “Carece de sustento la justificación realizada respecto al stock de bolsas no compostables, en tanto el cobro o no de las mismas versus la posibilidad de quedarse sin existencia debió ser privativo de cada una de las empresas para no alterar el libre funcionamiento del mercado”.
En ese documento se da por válido que “los locales comerciales no competían previamente en términos de la entrega o no de bolsas plásticas”, pero “acordar conjuntamente una fecha de comienzo para el cobro de las mismas se convierte, en los hechos, en una resignación por competir, explícita y coordinada entre quienes participaron de la práctica”. Así, el acuerdo que promovieron las gremiales “redujo la incertidumbre, elemento central de la libre competencia, resignando espacios de competencia entre las empresas, no habiendo justificaciones económicas que permitan validar la práctica”.
Del lado de los consumidores, según el informe de la Comisión de Defensa de la Competencia, “el perjuicio radicó en tener que abonar por un producto, a raíz de la recomendación de las asociaciones gremiales”.
En el transcurso de la investigación, se consultó al actual Ministerio de Ambiente sobre si había existido alguna intervención en el acuerdo previo a la vigencia de la ley. “El entonces MVOTMA, actualmente Ministerio de Ambiente, no estipuló, sugirió o incitó a los privados, por ningún medio, a que cobren bolsas plásticas tipo camiseta [...]; ni estipuló, sugirió, incitó o acordó con los privados, por ningún medio, fecha para iniciar el cobro o el monto a cobrar por la entrega de dichas bolsas”, fue la respuesta.
“Acción coordinada”
La resolución de Defensa de la Competencia no sanciona a los denunciados “por cobrar las bolsas compostables sino por la acción coordinada de cobrar las bolsas a partir de un momento coincidente de tiempo impidiendo, degradando y distorsionando la competencia en el mercado”. En ese sentido, “más allá de los eventuales objetivos ambientales descritos por las [empresas] comparecientes, el problema de competencia se manifiesta cuando las empresas coordinan sus acciones y se reduce la competencia efectiva”.
En ese sentido, se mencionó que la asesora jurídica evaluó que “la coordinación entre empresas para la comercialización de las bolsas no compostables, incluso cuando dicha coordinación estuviera vinculada a la nueva regulación ambiental, generó un perjuicio para los consumidores dada la aplicación de distintas medidas tendientes a cobrar las bolsas tipo 'camiseta', cuando la discrecionalidad que ofrece la norma para el período abril-junio de 2019 podría haberse reflejado en continuar con la gratuidad de las bolsas”.