El 9 de noviembre comenzó la discusión en el Parlamento del proyecto de reforma jubilatoria presentado por el gobierno y, lamentablemente, la calidad de la discusión sobre los impactos que tendría la reforma rápidamente se deterioró. Alcanzó a que empezaran a surgir críticas respecto a los efectos negativos que tendría sobre el valor de las futuras jubilaciones para que el gobierno, en su intento por defender el proyecto, comenzara a esgrimir argumentos que no pueden sostenerse desde el punto de vista técnico.
Los mensajes que ha dado el gobierno al respecto han ido variando con el tiempo. Inicialmente se reconocía que una parte importante de la población podría obtener una menor jubilación con la reforma, pero que, con los cambios introducidos en el denominado “Pilar Cero”, los trabajadores de menores ingresos saldrían favorecidos.
Sin embargo, a partir de la publicación del informe del Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS, que indicaba que para diferentes tramos de ingresos las personas se jubilarían más tarde y con una peor jubilación, la estrategia comunicacional del oficialismo viró hacia afirmar categóricamente que nadie perdería con la reforma, que todos los trabajadores cobrarán más que ahora, pero sólo que lo harán cinco años más tarde. El mensaje pasó a ser: “Con la reforma, las jubilaciones no sólo no bajan, se mantienen o aumentan”.
Afirmar que todas las personas cobrarán más con la reforma que con el sistema vigente no se sustenta desde el punto de vista técnico y no contribuye a dar un debate riguroso. A nadie puede sorprender que una reforma que tiene como centro la sostenibilidad financiera del sistema tenga como resultado, en algunos casos, jubilaciones más bajas. En lugar de defender las razones por las cuales entiende que una reforma de este tipo es necesaria, para lo cual cuenta con fundamentos técnicamente sólidos, el gobierno optó por tratar de “venderle” a la población una realidad edulcorada.
Los impactos de la reforma en los grandes números del sistema
El proyecto de reforma a estudio del Senado tiene a la sostenibilidad financiera como su objetivo principal, frente a los otros objetivos tradicionales de cobertura y suficiencia de las prestaciones. Al respecto, y de acuerdo con las proyecciones presentadas por el oficialismo, el proyecto mejora el resultado financiero del BPS a mediano y largo plazo, fundamentalmente a través de la baja del gasto en jubilaciones y pensiones. Del lado de los ingresos, el proyecto no propone cambios relevantes, los que serían necesarios fundamentalmente por razones de equidad, más allá de su relevancia en términos recaudatorios.
Las proyecciones presentadas por el BPS en la Comisión Especial del Senado muestran que el proyecto mejoraría el resultado financiero del BPS en 1,3 puntos porcentuales del PIB en 2050, en relación al escenario sin reforma. Más del 90% de la mejora financiera del BPS se explicaría por la baja del gasto en jubilaciones y pensiones. Los leves cambios en materia de ingresos se explican porque el proyecto modifica la distribución de los aportes personales de los trabajadores, aumentando la parte que se destina al BPS en detrimento de los fondos que van a las AFAP.
En síntesis, de acuerdo a las proyecciones oficiales, el objetivo de mejora de la sostenibilidad financiera reposa casi exclusivamente en la rebaja del gasto en jubilaciones y pensiones.
Para ello, el proyecto de ley endurece los principales parámetros que afectan el acceso y el cálculo jubilatorio (edad de retiro, años de aporte y forma de cálculo de la jubilación). Por su parte, elimina la bonificación que establece el artículo 28 de la Ley 16.713 que, por el diseño que tiene, termina beneficiando a los trabajadores con ingresos de hasta $ 107.589.
Esto último se sustituye por un complemento a las prestaciones menores a $ 42.000, llamado “suplemento solidario” que, en comparación con el artículo 28 vigente, focaliza mejor los subsidios a las prestaciones en los sectores de ingresos bajos y parte de los de ingresos medios. Sin embargo, por el criterio que la ley prevé para la actualización de estos valores, en base a la evolución de los precios al consumo en lugar de la evolución de los salarios de la economía como el resto de los parámetros previsionales, su alcance e impacto se diluirá en el tiempo, en tanto lo razonable es que los salarios aumenten más que los precios en el largo plazo.
Los impactos de la reforma en los montos de las jubilaciones
En su primera comparecencia a la Comisión Especial del Senado, la delegación del gobierno llevó algunos ejemplos de cálculo de las jubilaciones que se obtendrían con la reforma, pero que omitían compararlas con el valor de las prestaciones bajo el sistema vigente, por lo que era una información que resultaba de poca utilidad para poder evaluar el impacto de los cambios propuestos.
Además, los ejemplos presentados tenían otras limitaciones y problemas. Por ejemplo, a diferencia de lo que dice el proyecto de ley, en todos los ejemplos se ajustó el suplemento solidario en base a la evolución de los salarios y no de los precios. En base a esto, el gobierno presentó el caso de un trabajador cuyo último sueldo era $ 48.700, que se jubilaría en 2043 con $ 25.763. Sin embargo, esa jubilación contaba con un suplemento solidario “inflado” en $ 4.578, por efecto de haber ajustado este parámetro por un indicador más favorable que el previsto en la ley. El cálculo correcto debería haber dado lugar a una jubilación de $ 21.185, un 18% menos que el monto presentado.
El ruido generado por el manejo inconsistente que el gobierno viene realizando de los efectos de la reforma jubilatoria en el valor de las prestaciones volvió a incrementarse el 23 de noviembre cuando las autoridades retornaron a la comisión a presentar nuevos cálculos. El objetivo de esta nueva comparecencia fue argumentar que “con la reforma las jubilaciones no sólo no bajan, se mantienen o aumentan”, tal como lo anunciaron públicamente las autoridades del gobierno. En esta oportunidad, además de problemas de consistencia, se seleccionaron ejemplos funcionales para arribar a dicha conclusión.
En efecto, los cálculos presentados por el gobierno no permiten concluir que todas las jubilaciones aumentarán, como han insistido los ministros de Trabajo y de Economía. En primer lugar, los cálculos se basan en promedios de altas jubilatorias, y está claro que, en base a promedios, no se puede sacar conclusiones categóricas sobre todos y cada uno de los trabajadores. En segundo lugar, hay un problema de representatividad en los ejemplos considerados: se toman los individuos con los mejores niveles de cotizaciones al sistema, para inferir lo que ocurrirá con el total de la población, asumiendo que todas las personas hoy se jubilan a los 60 años. Al respecto, hay que tener presente que se proyecta que en el régimen vigente sólo la mitad de la población accedería a una jubilación a los 60 años, en tanto el 15% ni siquiera lograría hacerlo a los 70 años. En tercer lugar, el cálculo asume que las personas continuarán trabajando después de los 60 años de igual forma que lo han hecho hasta el momento. Sin embargo, a partir de una investigación encargada por la CESS, sabemos que en los países que han aumentado la edad jubilatoria solamente la mitad de los trabajadores logran mantenerse activos, y el resto se ampara en una jubilación por invalidez, un subsidio por desempleo o pasa a estar inactivo, lo que trae consecuencias en la recaudación y en el gasto previsional que es necesario prever.
Pero, además, el gobierno basa su comparación en escenarios incomparables. A modo de ejemplo, compara, para el 10% de personas de menores ingresos, cuánto ganaría la persona si se jubila en el régimen actual, con 60 años de edad y 30 de trabajo reconocidos, con lo que conseguiría por el nuevo régimen, con 65 años de edad y 34 de trabajo. Se trata de situaciones que no son comparables, y que no permiten concluir que el sistema proyectado generará jubilaciones más elevadas que el régimen vigente. Para llegar a esa conclusión, lo correcto hubiese sido comparar las jubilaciones que se obtendrían en el régimen actual y en el proyectado en las mismas condiciones de edad y años de trabajo.
Esto fue lo que hizo el Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) en la sesión de la comisión del 28 de noviembre pasado, al presentar estimaciones en base a una muestra de historias laborales del BPS, simulando cada caso en particular. Los cálculos de Cinve asumen un supuesto favorable al proyecto de reforma, en tanto suponen que el “suplemento solidario” se ajusta por salarios en lugar de hacerlo por precios, cuestión que, como vimos, no se condice con lo estipulado en el proyecto de ley. Aun así, en el escenario de que las personas se jubilen al momento de general causal en el régimen reformado, dos de cada tres personas se jubilarían con una prestación menor.
El tercio de personas que mejoraría su prestación se ubica en las puntas de la distribución de ingresos, en particular se concentra en las prestaciones de menor monto. Ello es consecuencia de la mayor focalización de los subsidios en los sectores de menores ingresos que el proyecto genera con la creación del “suplemento solidario”. No obstante, este resultado reposa en un supuesto fundamental: que no se aplique el criterio de ajuste del suplemento que prevé el proyecto. Para no deteriorar este subsidio a las prestaciones más bajas, que focaliza mejor que el esquema de subsidios vigente (artículo 28), es necesario modificar el criterio de ajuste del suplemento previsto en el proyecto, pasando a considerar la evolución de los salarios en lugar de los precios.