El Consejo Fiscal Autónomo (CFA) difundió el martes su informe sobre la evolución de la situación fiscal luego de presentado el proyecto de Rendición de Cuentas. Este organismo, de carácter técnico e independiente, tiene como función principal “asesorar al MEF [Ministerio de Economía y Finanzas] en materia de política fiscal, evaluación de los riesgos a la estabilidad fiscal, sostenibilidad de la deuda pública y seguimiento de la regla fiscal”. Actualmente, los tres consejeros son Eduardo Fernández Arias, Silvia Rodríguez y Jorge Roldós.
Sobre la previsión fiscal de este año y el cumplimiento de la meta
Con relación a la previsión fiscal de este año, el documento indica que la trayectoria prevista para el déficit estructural (ver recuadro con el glosario) se mantiene inalterada en torno a las metas, pero cambia su composición. En ese sentido, los menores ingresos (0,4% del PIB) -producto de un crecimiento por debajo del proyectado- se compensarían con una reducción equivalente del gasto estructural.
En este marco, el CFA entiende que el cumplimiento de la meta sobre el déficit estructural correspondiente a este año (4% del PIB) es alcanzable, aunque su cumplimiento está condicionado por la recuperación de los ingresos en la segunda mitad del año. Esto, a su vez, está atado a la capacidad de apuntalar el crecimiento, que viene evolucionando por debajo de lo previsto en la Ley de Presupuesto.
Sobre este punto, el informe señala que “las proyecciones oficiales son más optimistas que las más recientes producidas por el Comité de Expertos en el mes de mayo”, reeditando la discusión que tuvo lugar un año atrás luego de presentado el Presupuesto. Al momento, los datos disponibles sugieren que la actividad se reactivó durante este año, dejando atrás el estancamiento observado durante el segundo semestre de 2025.
No obstante, alerta el CFA, “existen señales mixtas sobre la persistencia de su comportamiento a futuro”. En efecto, si el crecimiento vuelve a ser menor del previsto, el cumplimiento de la regla fiscal requería medidas compensatorias adicionales para balancear el gasto con los menores ingresos. “De requerirse nuevos ajustes, el CFA considera conveniente continuar estableciendo mecanismos de moderación del gasto discrecional, en línea con la estrategia seguida durante 2025 y la proyectada para 2026”.
Sobre la trayectoria de la deuda neta
La evolución de la deuda neta sigue siendo uno de los “principales focos de atención y preocupación del CFA”. Sobre esto, el informe advierte que la capacidad de reducir el déficit fiscal en la magnitud prevista (1,5 puntos del PIB entre 2027 y 2029) depende de un escenario macroeconómico que resulta más favorable que el previsto por el Comité de Expertos en mayo.
En ese sentido, y a pesar de que la proyección de crecimiento se corrigió a la baja en la Rendición de Cuentas (como habían anticipado las autoridades económicas meses atrás), sigue existiendo una brecha entre las estimaciones del MEF y las del Comité. Concretamente, el desvío acumulado entre ambas trayectorias para el período 2026-2029 es de aproximadamente 1,5 puntos porcentuales. Para el CFA, “esta divergencia pone de manifiesto la existencia del riesgo potencial de que la consolidación fiscal prevista deba realizarse en un contexto de ingresos inferiores a los proyectados”.
Evaluación de riesgos
Para capturar los riesgos que supone lo anterior, el informe simula la trayectoria fiscal prevista por el MEF (que prevé cumplir con la regla fiscal) utilizando las estimaciones de crecimiento del Comité de Expertos. De este ejercicio se desprende que la deuda neta treparía hasta el 63,5% del PIB hacia 2029, lo que implica un desvío con relación a la estimación del MEF (62,7%). En efecto, un crecimiento menor al esperado llevaría la deuda más cerca del ancla (65%) y, por tanto, reduciría el margen de acción de la política fiscal ante futuros shocks negativos.
Si ocurriera esto, el gobierno tendría que recurrir nuevamente a medidas adicionales para contener el gasto (consistentes con la menor recaudación), aunque eso no sería suficiente para recuperar la trayectoria de la deuda trazada por el MEF. Por lo tanto, si no operaran otros factores favorables sobre la evolución del endeudamiento, como podría ser una apreciación mayor del tipo de cambio real, “alcanzar la trayectoria proyectada en la Rendición de Cuentas requeriría generar resultados fiscales superiores a las metas de resultado fiscal estructural”.
Según advierte el CFA, este no sería el único riesgo que podría operar en detrimento del ajuste fiscal previsto. A este respecto, este órgano destaca también los riesgos derivados de la estrategia elegida por el MEF para mejorar las cuentas públicas, una estrategia que descansa esencialmente “sobre una recaudación incremental permanente derivada de innovaciones tributarias y mejoras en la eficiencia recaudatoria, cuyo rendimiento efectivo está sujeto a considerable incertidumbre”.
Este riesgo es particularmente relevante sobre el final del período, dada la economía política de los déficits fiscales, incluso en presencia de una regla fiscal cuyo objetivo es reducir justamente la discrecionalidad en el manejo fiscal (lo que pasó en 2024 con las cuentas públicas es muestra de ello). Cabe recordar que esta advertencia no es nueva, dado que ya había sido incluida en el informe elaborado el año pasado a instancias de la presentación del Presupuesto Quinquenal.
En este marco, el CFA no descarta que puedan emerger “fenómenos de fatiga fiscal”, asociados a la dificultad de contener un aumento de las presiones por ejecutar partidas presupuestales previamente aprobadas y por habilitar demandas de gasto adicionales. En breve, la acumulación de medidas compensatorias por el lado del gasto va mermando su eficacia con el tiempo, de modo que se va perdiendo capacidad para obtener ahorros permanentes que permitan financiar esa eventual expansión del gasto ante la debilidad de la recaudación.
El debut del nuevo marco fiscal y la perspectiva de la deuda
Según indica el informe, el éxito en el cumplimiento de la meta sobre el resultado fiscal estructural es particularmente relevante este año, siendo que se trata del primer año de aplicación del nuevo marco fiscal que fue votado el año pasado en el marco del Presupuesto. En palabras del CFA, el cumplimiento “es crítico para fortalecer la credibilidad de la regla fiscal y contribuir al anclaje de las expectativas sobre la conducción futura de la política fiscal”.
Sin embargo, se advierte que este cumplimiento no debería interpretarse como “garantía de una trayectoria fiscal prudente que mantenga los niveles de deuda por debajo del ancla”, dado que la meta de este año no representa un esfuerzo de consolidación “particularmente exigente desde una perspectiva histórica y, de hecho, el déficit estructural comprometido se ubica una décima del PIB por encima del registrado en 2025”.
En efecto, incluso si se cumpliera la regla durante todo el período, la deuda neta del Gobierno Central y el BPS continuará aumentando, aunque sin superar el umbral que opera como ancla (65% del PIB).
La evaluación sobre las reasignaciones y el incremento presupuestal
Sobre las reasignaciones de recursos orientadas a reforzar las prioridades presupuestales y el incremento del gasto previsto para unificar y fortalecer las transferencias monetarias, el CFA entiende que la orientación es “cautelosa en sus montos, y por lo tanto resulta consistente con el contexto de restricción fiscal”. No obstante, “desde una perspectiva estructural, el CFA observa que el incremento neto de gasto, aunque acotado, constituye un compromiso permanente que no se encuentra acompañado por fuentes permanentes equivalentes de financiamiento explícitas”.
En ese sentido, enfatiza que, a efectos de garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas, los aumentos permanentes del gasto deberían estar financiados con reducciones permanentes de otras partidas o con incrementos permanentes de ingresos.
Sobre las recomendaciones del Diálogo Social
A pesar de que las recomendaciones del Diálogo no revisten un carácter vinculante, el CFA señala los riesgos que podrían surgir ante eventuales modificaciones de las condiciones de acceso anticipado a las jubilaciones, dado que la exposición de motivos incluye algunas líneas generales sobre una propuesta en preparación.
Sobre esto, advierte que los efectos fiscales tenderían a incrementarse gradualmente a lo largo del tiempo, y que “la experiencia nacional e internacional muestra que cambios en los parámetros de los sistemas previsionales pueden generar compromisos permanentes de gasto con impactos significativos sobre la trayectoria fiscal de mediano y largo plazo”.
A la luz de lo anterior, destaca la importancia de contar “con estimaciones actuariales rigurosas y con la identificación explícita de sus fuentes de financiamiento permanente, con el objetivo de preservar la sostenibilidad fiscal intertemporal”.
Glosario de términos para recorrer la Rendición de Cuentas
Consejo fiscal autónomo. Este órgano constituye la evolución de la figura creada en el marco de la Ley de Urgente Consideración, dado que originalmente se trataba de un Consejo Fiscal Asesor. A medida que la nueva institucionalidad fiscal fue desplegada, la “A” del final cambió su acepción para describir el nuevo carácter autónomo del órgano, que tiene la responsabilidad de asesorar al MEF sobre la política fiscal, evaluando los riesgos sobre la estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas.
Comité de expertos. También creado como parte de la nueva institucionalidad fiscal, se trata de un órgano de carácter técnico y consultivo, cuyo cometido pasa por brindarle al MEF parámetros técnicos para los cálculos y proyecciones del Resultado Fiscal Estructural.
Resultado fiscal estructural. En términos más coloquiales, se trata de la diferencia entre los ingresos y los egresos del sector público, pero depurada de los efectos asociados al ciclo económico (cuando la economía vuela, vuela también la recaudación; y cuando la economía anda mal, además de caer la recaudación, se activan mecanismos de estabilización, como los subsidios por desempleo) y a los factores de naturaleza transitoria o excepcional (como ocurrió en la pandemia con el Fondo Covid).
En ese sentido, se calcula suponiendo que la economía evoluciona en línea con el PIB potencial, que constituye una medida teórica para capturar cuál sería el nivel de producción si la economía opera a una capacidad normal, eliminando fluctuaciones cíclicas, shocks transitorios o efectos estacionales.
Ancla de deuda. Constituye el ratio (cociente) de la deuda neta con relación al PIB que se toma como objetivo de mediano plazo para la política fiscal, a efectos de preservar la sostenibilidad de las finanzas públicas a lo largo del tiempo.
.