El aumento de la edad jubilatoria, la falacia de la cantidad de puestos de trabajo fijos y los efectos desplazamiento hacia otras prestaciones

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En la actualidad, y como resultado de los profundos cambios que se observan en diversos ámbitos de la economía y la sociedad, los sistemas de seguridad social, en general, y el uruguayo, en particular, enfrentan múltiples desafíos que involucran, entre otros, aspectos relacionados con el mantenimiento de los niveles de cobertura en condiciones de equidad y con la necesidad de asegurar su sustentabilidad financiera a lo largo del tiempo. Dentro de estos desafíos, claramente, se destaca el proceso de envejecimiento poblacional.

El aumento sostenido de la esperanza de vida acontecido en el transcurso del último siglo, que se espera se mantenga en las próximas décadas, conjugado con la disminución de la tasa de fecundidad, ha provocado un aumento del peso relativo en la población de los grupos etarios de mayor edad. La consecuencia de este proceso sobre los sistemas de seguridad con elevados niveles de cobertura pasiva, como es el caso del sistema uruguayo, resulta en un incremento persistente de los beneficiarios del sistema de seguridad social, a la vez que se reduce el número de los posibles contribuyentes en edad activa. Es en este contexto que las propuestas de aumentar la edad mínima para alcanzar causal jubilatorio ha ido adquiriendo una presencia protagónica en el debate, tanto a nivel mundial como en las discusiones a nivel nacional.

Los trabajos académicos dedicados a la evaluación de este tipo de medidas han señalado dos desafíos relevantes para que esta política pueda ser eficaz. Por un lado, se requiere que se generen los empleos necesarios para que las personas afectadas puedan mantenerse activas en el mundo del trabajo formal. Por otro lado, hay que considerar que el aumento de la edad para alcanzar el causal jubilatorio puede impactar de forma indirecta sobre otros componentes del sistema de seguridad social, transfiriendo trabajadores hacia otros pilares de la protección social (por ejemplo, prestaciones de desempleo, pensiones de invalidez o ingreso mínimo garantizado). Otra posibilidad es que la medida provoque un aumento del riesgo para los adultos mayores de caer en situaciones de pobreza.

La falacia de la cantidad de puestos de trabajo fijos

En lo que tiene relación con el primer punto mencionado, se cuestiona si en el mercado laboral existiría demanda suficiente para la efectiva extensión de la vida laboral activa de las personas adultas y si, en caso de existir, la prolongación de la vida laboral podría generar dificultades adicionales de inserción laboral para los colectivos más jóvenes de la población. Asociado a este cuestionamiento, existe una cantidad significativa de estudios que han abordado el tema, derivando en lo que se ha dado en llamar “la falacia de la cantidad de puestos de trabajo fijos”.

Sobre este aspecto, un trabajo reciente de Graciela Sanromán (2021), realizado a pedido de la Comisión de expertos de Seguridad Social (CESS), presenta una revisión profunda de las investigaciones disponibles en la materia.¹ El documento concluye que existe evidencia clara de que la “hipótesis de los puestos de trabajo fijos”, que afirma que la extensión de la vida laboral de los adultos necesariamente desplaza a los jóvenes del mercado, no es válida. Sin embargo, los resultados de las investigaciones existentes no son concluyentes respecto a que existan efectos desplazamiento parciales, es decir, que se reduzca el empleo de los jóvenes, aunque en menor magnitud que el aumento del empleo de los trabajadores de mayor edad. Existen investigaciones que documentan la existencia del “efecto desplazamiento”, otros donde se identifica desplazamiento, pero en mucha menor magnitud que el aumento del empleo de los trabajadores mayores, e incluso existen estudios que encuentran una asociación positiva entre el aumento del empleo de los trabajadores mayores y el aumento del empleo de los jóvenes.

Efectos desplazamiento hacia otras prestaciones

El segundo desafío planteado hace referencia a que el aumento de la edad mínima de jubilación podría resultar en una presión creciente sobre otros pilares del sistema de seguridad social, lo que obstaculizaría los avances que se espera lograr a partir de la implementación de esta medida en términos de contribuir a una situación saneada de las finanzas públicas.

El mismo trabajo señala que las investigaciones existentes sobre el tema concluyen que restringir la elegibilidad para las jubilaciones mediante un aumento en las edades temprana y normal de retiro efectivamente provoca aumento del empleo de los trabajadores de mayor edad, aunque, en paralelo, genera un aumento relevante en este tramo etario de la cantidad de prestaciones por seguro de desempleo, de enfermedad y de invalidez. La literatura disponible indica, asimismo, el aumento de la proporción de inactivos entre los trabajadores afectados por los cambios. A modo de resumen, el documento elaborado por Sanromán señala que por cada 100 trabajadores que postergan su retiro por cambios en el sistema de pensiones, menos de 50 continúan trabajando, mientras que el resto pasarían a estar en situación de desempleo o a percibir otro tipo de transferencias (por ejemplo, subsidios por enfermedad o invalidez).

El último informe elaborado por el Observatorio de Seguridad de Cinve aborda específicamente este segundo aspecto, aportando información y analizando la relación entre la edad normal de retiro y la importancia de las pensiones por invalidez entre los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).² Los datos de OCDE muestran indicios favorables a la hipótesis de desplazamiento hacia otras prestaciones. En efecto, como se puede ver en el siguiente gráfico, en los datos analizados, se aprecia una asociación positiva entre la edad normal de retiro y el peso relativo de las pensiones por invalidez entre el conjunto de prestaciones de seguridad social en los países de la OCDE.

Al considerar la información por sexo, se puede identificar que esta asociación positiva es más fuerte en el caso de los hombres que en el de las mujeres. En efecto, mientras que para las mujeres la línea tendencial estimada muestra que un incremento de un año en la edad promedio de retiro se asocia a 1,6 puntos porcentuales de incremento en el peso de las jubilaciones por invalidez, este guarismo aumenta hasta 2,9 puntos porcentuales en el caso de los hombres.

¿Es el aumento de la edad mínima jubilatoria una medida efectiva para contener el aumento persistente del gasto en jubilaciones a mediano y largo plazo asociado con el proceso de envejecimiento de la población?

Atendiendo a la evidencia empírica aportada, los lectores podrían concluir que el incremento de la edad mínima jubilatoria no sería una medida eficaz a efectos de mejorar el equilibrio financiero del sistema de seguridad social en Uruguay, en la medida en que podría generar desplazamientos de trabajadores jóvenes en el mercado laboral (disminuyendo el impacto positivo sobre la cantidad de cotizantes) y podría provocar incrementos en el gasto de protección social asociado a otras modalidades de transferencias (mitigando el impacto negativo sobre el gasto). Sin embargo, como se mencionó anteriormente, estos efectos, según indica la evidencia disponible, son parciales, por lo que definitivamente sería esperable que la medida contribuyera a un mayor equilibrio de la posición financiera del sistema de seguridad social en su conjunto. Esto sería compatible, a su vez, con el hecho de que el aumento de la edad mínima jubilatoria es una medida crecientemente adoptada a nivel internacional.

Es importante tener en cuenta, por otra parte, que, si bien se podría determinar a priori el signo del impacto esperado en el resultado financiero de la seguridad social que generaría un incremento de la edad mínima de retiro, hay que precisar que no existen estudios en que se documente a partir de evidencia empírica nacional cuál sería la magnitud concreta del efecto de dicha medida. Las proyecciones de impacto fiscal disponibles no incorporan estos posibles “efectos derrame” sobre el resto de las transferencias del sistema o efectos desplazamiento en el mercado laboral. Esto es especialmente relevante, si se tiene en cuenta que ya ha ocurrido en ocasiones anteriores que en la elaboración de las proyecciones se han sobreestimado o subestimado de manera importante algunos impactos relativos a la dinámica de la posición financiera del sistema de seguridad social resultante de cambios en algunos parámetros asociados al acceso a las prestaciones.

Teniendo en cuenta estos aspectos, sería pertinente que en el marco de los trabajos preparatorios de las propuestas de reforma de la seguridad social se profundizara en el análisis específico del caso de Uruguay. De este modo, la discusión parlamentaria podría realizarse sobre la base de estimaciones concretas y actualizadas de los efectos esperados asociados a la reforma propuesta, abarcando tanto los impactos fiscales como los distributivos, y sobre la cobertura y suficiencia de las prestaciones del sistema. Precisamente, en esta agenda de investigación estará trabajando el Observatorio de Seguridad Social de Cinve en el transcurso del presente año.

Gonzalo Zunino es investigador del Cinve. Doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid (correo electrónico: gzunino@cinve.org.uy).