Comienza la campaña electoral y el tema de los impuestos se instala invariablemente en el país. La promesa del precandidato por el Partido Nacional Álvaro Delgado de que no va a subir los tributos en caso de ser presidente volvió a poner en el centro del debate la polémica sobre la presión tributaria de Uruguay.
Delgado aseguró que, si llega a la presidencia, no subirá los impuestos y que cualquier corrección necesaria irá por el gasto público, tal como lo había prometido cinco años atrás el actual mandatario Luis Lacalle Pou, lo que la oposición calificó como una promesa incumplida o una mentira de campaña.
Por el lado de los especialistas, el tema presenta diferentes miradas. Algunos economistas consultados por la diaria creen que la presión fiscal es “razonable” para la estructura de un Estado como el uruguayo. Otros dicen que es difícil hacer una evaluación “tajante” porque depende de si se analizan otros aspectos cualitativos. Un tercer grupo no duda en calificarla de “muy alta” y asegura que ya no hay margen para más impuestos.
En lo que sí coincidieron todos es en que para lograr bajar la presión fiscal hace falta avanzar en reformas estructurales que reduzcan la burocracia y hagan más eficiente el gasto público. Indicaron que dichas medidas quedarán como un desafío para los próximos gobiernos.
¿Alta o razonable?
Según el informe Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2023, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, “la recaudación tributaria como porcentaje del PIB [producto interno bruto] de Uruguay en 2021 (26,5%) estuvo por encima del promedio de América Latina y el Caribe (21,7%) y por debajo del promedio de la OCDE (34,1%)”.
La mayor parte de los ingresos tributarios de Uruguay en 2021 procedieron del impuesto sobre bienes y servicios (27,0%), seguido por cotizaciones a la seguridad social (24,2%), según reporta el informe.
El economista y coordinador del programa de Inclusión Financiera durante los gobiernos del Frente Amplio (FA), Martín Vallcorba, consideró en diálogo con la diaria que la presión tributaria que tiene Uruguay “es razonable para su nivel de desarrollo económico relativo”.
“Lo que sí se hace necesario es mejorar la calidad del gasto público. Yo no creo que el camino pase por reducir la carga tributaria, tampoco por aumentarla”, afirmó.
En contraposición, la economista y gerente de consultoría económica en Grant Thornton, Sofía Harguindeguy Gerona, quien además trabajó como consultora para el BID, dijo a la diaria que Uruguay tiene una presión fiscal “alta” en comparación con otros países de la región.
“Uruguay está por encima de los niveles de América Latina. [...] El país tiene una presión fiscal altísima, más allá de que cualitativamente sí se observa que tiene instituciones fuertes. Por tanto, debe transitar ese camino hacia una reducción. Pero el gobierno que va a entrar en 2025 tendrá una situación fiscal sin maniobra”, afirmó.
Por su parte, el contador, socio de CPA Ferrere a cargo del Departamento Tributario y líder de las oficinas de la consultora en Bolivia y Paraguay, Javier Metre, dijo a la diaria que la presión fiscal en Uruguay “no es menor” si se tiene en cuenta que está “más cerca” del nivel que tienen los países de la OCDE.
“Por supuesto que hay algunos países de la OCDE que tienen unos niveles de presión fiscal bastante más elevados, de 10 puntos arriba de lo que tiene Uruguay. [...] Pero siempre hablamos de una economía que tiene diferencias relevantes respecto de su desarrollo con los países de la OCDE cuando uno hace el análisis comparativo”, afirmó el especialista, quien además es profesor de impuestos en la Universidad Católica del Uruguay.
“Si uno se compara con los mejores de la clase, Uruguay tendría que mejorar. Ahora, también hay que tener en cuenta que es un país en desarrollo. No es lo mismo la presión fiscal en un país que tiene determinado ingreso per cápita que en otro que tiene un menor ingreso. Aunque parezca un absurdo, hay veces en que es necesario una mayor presión fiscal, porque cuando el ingreso per cápita es menor, el Estado necesita más recursos para poder afrontar los gastos”, reflexionó.
Otros indicadores
Los especialistas coincidieron en que es necesario prestar atención a otros indicadores para evaluar la situación de la presión fiscal que tiene el país, como es el caso de la eficiencia del gasto, las contribuciones a la seguridad social y el retorno de servicios públicos.
Harguindeguy Gerona explicó que existen dos formas de estudiar la presión fiscal de un país: una cualitativa y otra cuantitativa.
“Cuando hablamos de presión fiscal, el indicador más común es medir los impuestos y dividirlos por el PIB. Pero existen otros que relativizan lo que es presión fiscal midiendo la estabilidad de un país. En estos casos, lo que se mira es qué tan altos son los impuestos respecto del Estado de derecho, si es débil o no, y cómo se hace cumplir los derechos a la privacidad y a la propiedad. Entonces relativizan un poco lo que es indicador de presión fiscal, porque podríamos tener un país con un indicador súper bajo, pero que en cambio no esté dando nada a cambio”, explicó. En este tipo de mediciones Uruguay “rankea súper bien”, explicó la economista.
Desde el punto de vista cuantitativo, como se mencionó, la presión tributaria se mide por el cociente entre la suma total de tributos recaudados por el Estado y el PIB.
Desde el enfoque cualitativo se puede comparar la presión impositiva con las fortalezas institucionales. Un ejemplo de esta mirada es el Índice de Infiernos Fiscales de The 1841 Foundation, que abarca a un total de 82 países en América y Europa. En ese estudio, publicado el 20 de octubre, Uruguay “se distingue al situarse entre las naciones mejor calificadas”, explicó la economista.
“Dentro de América del Sur, Uruguay obtuvo la posición más destacada, marcando una realidad opuesta a la de sus vecinos regionales. [...] Este indicador que considera tanto lo cuantitativo como lo cualitativo relativiza la mala posición de Uruguay en los rankings que únicamente miran la presión tributaria o impositiva, donde se ubica por detrás de Argentina y Brasil, por ejemplo. Comparado con el promedio de América Latina (21,7%), Uruguay se sitúa por encima, pero por debajo del promedio de la OCDE (34,1%)”, explicó la economista.
Promesa electoral de no aumentar impuestos es “poco seria”
Los tres especialistas consideraron que la promesa, por parte de algunos precandidatos, de no aumentar impuestos es “poco seria” porque pueden ocurrir imprevistos que obliguen al gobierno a aumentar la presión fiscal.
“Quien diga que no va a modificar impuestos o está mintiendo o vive en un tupper, porque el mundo va a llevar a introducir ajustes. Por otro lado, la historia de Uruguay ha sido muy clara respecto de que ningún gobernante desea aumentar impuestos, pero la realidad muchas veces ha llevado a que gobiernos hayan tenido que implementar importantes modificaciones. No parece ni serio ni responsable que un candidato haga esos compromisos en materia electoral”, afirmó Vallcorba.
En la misma sintonía, Harguindeguy Gerona y Metre dijeron que la promesa de Delgado es “atractiva” pero, dada la situación económica del país, “parece difícil de llevar a cabo”. “Esto puede implicar a posteriori que el gobierno quede embretado por cumplir las promesas realizadas en la campaña, y que esto último no sea necesariamente lo mejor para el país en un escenario futuro que puede ser diferente”, agregó Metre.
Déficit fiscal
Metre consideró que ante el déficit fiscal que tiene Uruguay, que ronda el 4% del PIB, no hay “margen para reducir impuestos”.
“Uruguay necesita tener equilibrio fiscal, cumplir con el déficit, y hoy por hoy, si no se toca el gasto, es muy difícil apuntar a bajar impuestos. Cambiar el gasto no es algo que se haga de forma rápida, de hecho cuesta mucho modificar sus variables [...] pero hoy me parece que no es algo que esté planteado [...] el margen de reducir impuestos está bastante acotado”, reflexionó.
El 11 de noviembre, la Confederación de Cámaras Empresariales advirtió, en un balance del año al que tuvo acceso la diaria, que el déficit fiscal está igual que en 2019, “pero con mayor nivel de deuda pública”: 68%. La situación fiscal no tiene “mucho margen de maniobra”, remarca el informe, aunque aclara que el “riesgo país” se sitúa en “mínimos históricos”.
Por su parte, el Ministerio de Economía y Finanzas dijo el 31 de octubre que el déficit fiscal fue de 4,3% del PIB en los 12 meses cerrados a setiembre y que empeoró respecto del mes anterior (había sido de 4%).
Estos datos demuestran que el gobierno no logró frenar el déficit como planteaba en el programa de gobierno que presentó Lacalle Pou en 2019. Allí se afirmaba que Uruguay tiene “el déficit fiscal más alto de los últimos 30 años y un crecimiento de la deuda que se ha vuelto insostenible”.
FA propone “IVA personalizado” para reducir presión fiscal
Vallcorba consideró que uno de los grandes problemas del sistema tributario de Uruguay es el IVA, un impuesto indirecto que está destinado a todos los ciudadanos y que no discrimina según la capacidad de pago de las personas, explicó. “Es un impuesto que configura una estructura tributaria más regresiva. Por eso, el Frente Amplio ha puesto énfasis en la reducción de estos impuestos indirectos”, agregó.
Consideró que los cambios tecnológicos están haciendo posible que el IVA pueda ser rediseñado para mejorar o para mitigar algunos de sus aspectos negativos. “Existe la idea de avanzar hacia la construcción de un IVA personalizado. La idea del IVA personalizado es que lo que cada uno de nosotros pague de IVA dependa también de algunas otras consideraciones, en particular vinculadas a nuestro nivel de ingreso, a nuestra capacidad contributiva. Y en eso hay una definición explícita en el programa del Frente Amplio de avanzar hacia la construcción de un sistema que tome en cuenta un nivel personalizado”, afirmó.
Posibles medidas
Por otro lado, Harguindeguy Gerona consideró que para reducir la presión tributaria no sólo se pueden bajar los impuestos, sino que es necesario “mejorar la eficiencia estatal y simplificar la burocracia”.
Según un estudio que hizo el Banco Mundial, que compara las regulaciones y los costos de abrir una empresa en Uruguay versus el resto del mundo, en nuestro país el proceso es “mucho más costoso” que en Argentina, cuatro veces más que en Panamá y una vez más que en Brasil, dijo la analista.
“Uruguay duplica en procedimientos y triplica en tiempo a los países avanzados para el registro de propiedades, mientras que el proceso para obtener permisos de construcción es dos veces más costoso y lleva 100 días más que en los países avanzados. Además, el número de impuestos y las horas dedicadas a declaraciones tributarias en Uruguay son el doble que en países avanzados. En cuanto a la exportación, los tiempos y costos burocráticos en Uruguay son notoriamente altos, superando a países vecinos y a las naciones avanzadas. Específicamente, el tiempo burocrático necesario para exportar es de 96 días en Uruguay, 49 en Brasil y 21 en Argentina. Estos hallazgos subrayan la imperante necesidad de abordar la eficiencia y la complejidad burocrática para mejorar el entorno empresarial en Uruguay”, agregó.
En la misma sintonía, Metre dijo que no hay que olvidar que muchas veces existen microasimetrías o presiones fiscales que quedan ocultas en las normas de los impuestos y que muchas veces son las que motivan los reclamos de productores y empresarios. “Creo que es importante analizar las asimetrías que existen, tender a reducirlas. Me parece que es importante mantener el régimen de promoción de inversiones para fomentar las inversiones del país”, afirmó.
En la misma sintonía, Vallcorba indicó que “el foco principal debería estar en la calidad del gasto y en cómo se utilizan los recursos que se generan”.
Medidas del gobierno no logran “bajar significativamente” la presión impositiva
Los tres especialistas sostuvieron que a pesar de algunos cambios realizados por el gobierno durante 2023, el resultado de la presión tributaria no va a variar “significativamente” y alertaron que hay muy poco margen de maniobra para bajar la carga impositiva ante el déficit fiscal.
“A pesar de que no están los datos del PIB y la recaudación total del año, es razonable esperar que la presión tributaria no varíe respecto del año anterior. [...] Es esperable que el impacto de los cambios del IRPF [impuesto a la renta de las personas físicas] y el IASS [impuesto a la asistencia de la seguridad social] estén en el orden del 0,2% del PIB. Hablamos siempre de los cambios que se hicieron y que aplicaron en 2023. Ahora, a partir de enero de 2024, aplica un cambio para el IASS, pero eso se medirá este año”, dijo Metre.
En la misma sintonía, Harguindeguy Gerona consideró que fue un “cambio significativo” para la clase media, pero dijo que el impacto “no fue tan grande” si se analiza toda la economía.
“Cuando medimos presión fiscal, lo que estamos midiendo es la carga tributaria que tiene todo el sistema del Estado. Ahí están tanto las empresas como las personas, y estas medidas impactaron sobre un sector específico, con lo cual en lo que es la medición total el impacto no fue demasiado grande”, explicó.
A inicios del año pasado, el presidente Luis Lacalle Pou anunció rebajas en el IRPF y en el IASS; la renuncia de recursos se evaluó en 150 millones de dólares. la diaria consultó al Ministerio de Economía para conocer los datos de 2023 sobre la presión fiscal tras las medidas adoptadas por el gobierno; sin embargo, hasta el momento no obtuvo respuesta.
Una de las críticas que más se les hizo a los gobiernos del Frente Amplio fue que la presión fiscal era excesivamente “alta” y asfixiaba a la inversión.
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