Hace mucho tiempo que en nuestra sociedad existe un consenso político y social, por lo menos en términos discursivos, sobre la necesidad de la innovación como la clave para impulsar el crecimiento. Ese aparente consenso se ha visto reafirmado en la campaña electoral, en la que todos los sectores políticos coincidieron a este respecto.
De forma complementaria, se constata la existencia de acuerdos bastante generalizados en torno a, por lo menos, tres ideas básicas. Una es que la “oferta” actual de innovación es insuficiente con respecto a la que se requeriría para impulsar un crecimiento sostenido de la productividad de los factores de producción. Otra es que las políticas públicas tienen un rol decisivo en promover el aumento de esa oferta de innovación, ya que normalmente el mero funcionamiento del mercado conduce a la provisión de niveles subóptimos de innovación. La tercera idea de relativo consenso es que los niveles actuales de inversión pública y privada en esa área son insuficientes y deben aumentar significativamente.
Focalizándonos en el agro en sentido amplio (sector agropecuario, sector agroindustrial y empresas que los proveen de insumos y servicios), la realidad indica que esa prioridad teórica no se ha traducido hasta ahora en acciones que cuenten con la potencia necesaria para lograr los impactos deseados. Y que lo que se ha hecho, siendo efectivo en varios casos, no ha resultado suficiente para promover una transformación de la matriz productiva del país que posibilite un proceso de crecimiento sostenido de la producción y la productividad a mediano y largo plazo.
Desde nuestro punto de vista, los factores críticos para lograr instalar una dinámica sistémica de innovación en el agro son los siguientes: 1) definición de áreas prioritarias para la innovación de forma de orientar el uso de los recursos, tanto públicos como privados; 2) implementación de mecanismos que incentiven el aumento de la inversión privada en innovación; y 3) aumento del monto y mejora de la eficiencia en el uso de los recursos públicos que se invierten en promover la innovación.
Una muy necesaria focalización estratégica
La definición de áreas prioritarias es esencial para focalizar el uso de recursos que siempre van a ser escasos. Eso no significa dejar de invertir en áreas que puedan ser promisorias o en proyectos “guiados por la curiosidad” de los investigadores. Pero sí significa maximizar la asignación de recursos para solucionar problemas o aprovechar oportunidades que sean consideradas estratégicas para el desarrollo sectorial y general.
Por ejemplo, es claro que el impulso del riego ha sido un objetivo común a las plataformas electorales de todos los partidos. Es una señal clara de la importancia que la sociedad le da al tema. Parece evidente que esa importancia debería verse reflejada en la asignación de recursos humanos, económicos e institucionales a la innovación en esa área.
Por otro lado, la necesidad de impulsar las actividades de mayor sofisticación tecnológica también ha estado en todas las plataformas políticas, lo que podría sintetizarse en el concepto de avanzar hacia la “economía del conocimiento”. Eso, en el agro, tiene una implicancia muy clara que se traduciría en impulsar la innovación en las actividades de base tecnológica que les proveen de insumos y servicios o que procesan sus productos: bioinsumos, aplicaciones informáticas, vacunas, equipamiento, genética, nuevos materiales de base biológica, etcétera, contribuyendo así a una real transformación de la matriz productiva.
Otra área que parece indiscutiblemente prioritaria para el agro es la referida a los temas ambientales, con todo lo amplio que esto pueda ser. Por ejemplo, hemos aprendido que los impactos ambientales no pueden ser exclusivamente evaluados a nivel de predio, sino que tienen que ser analizados a nivel de regiones o cuencas para dimensionarlos adecuadamente y poder definir las estrategias adecuadas para mitigarlos. También hemos aprendido que, aunque muchas veces tenemos toda la intención de avanzar en transiciones agroecológicas, no disponemos de las tecnologías que nos permitan hacerlo masivamente y de manera económicamente sustentable. Por todo ello, también el área ambiental parece merecer prioridad en las definiciones estratégicas para la innovación sectorial.
Por último, aunque no menos importante, debería procesarse la discusión de las prioridades por rubro o cadena productiva, pero su análisis detallado excede los límites de este artículo.
Como se dice normalmente, lo más difícil para la implementación de este enfoque es la definición de lo que hay que dejar de hacer. Esta dificultad no es menor y debe ser adecuadamente manejada en la estrategia de priorización.
El rol disruptivo de la inversión privada en innovación
Otro objetivo claro de la política de innovación es, a nuestro juicio, lograr que aumente decisivamente la inversión privada en innovación en el agro y en sectores asociados. Para eso, lo esencial es crear las condiciones para que la innovación pueda ser un negocio rentable para el inversor privado. Si bien se han intentado varias estrategias a lo largo de los años, ninguna ha tenido el impacto deseado. Más del 95% de los doctorados trabajan en el sector público o parapúblico. No se trata de contraponer inversión pública versus privada, sino de buscar la máxima sinergia entre ambas, en el marco de las definiciones estratégicas a las que hacíamos referencia antes.
Este objetivo requiere diferenciar claramente la generación de tecnologías “apropiables” de las “no apropiables”. Las apropiables son aquellas que se incorporan en bienes o servicios que pueden ser comercializados y que, en caso de ser exitosas comercialmente, pueden generar un retorno para la inversión. Por ejemplo, variedades mejoradas, vacunas, bioplaguicidas, biofertilizantes, aplicaciones, equipamiento, entre otras.
Las “no apropiables”, por su parte, son conocimientos, prácticas de manejo, información, etcétera, que no se incorporan en bienes o servicios comercializables sino en lo que podrían llamarse bienes públicos. No pueden generar un ingreso por su comercialización y por eso deben ser objeto de la investigación pública o públicamente financiada.
Para aumentar la inversión privada se necesita generar mecanismos que la hagan más atractiva como negocio, por ejemplo, contribuyendo a minimizar el riesgo que asume el inversor. Podrían considerarse, entre otros, los siguientes mecanismos: creación de un fondo de coinversión con recursos público-privados para apoyar emprendimientos de innovación, otorgamiento de subsidios directos a actividades de interés, implementación de un régimen de exoneraciones fiscales a actividades priorizadas (igual al que rige para el software), etcétera.
También se pueden canalizar apoyos a través de plataformas de equipamiento y asesoramiento técnico especializado (incubadoras, aceleradoras, parques y polos tecnológicos, entre otros) que brinden los servicios científico-tecnológicos necesarios y le permitan economizar al privado en la inversión inicial.
En todas estas dimensiones ya hay experiencias, pero obedecen a iniciativas relativamente aisladas y no enmarcadas en una estrategia global que las articule y priorice. La creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) en su momento fue un gran avance. La reciente creación del Uruguay Innovation Hub también parece haber sido un paso adelante en la transformación del sistema.
Además de contribuir al aumento global de la inversión en el área, el desarrollo de la producción nacional privada de tecnología es importante por varias razones. Esquemáticamente, estas razones son las siguientes. Primero, a mediano y largo plazo ahorra la inversión de recursos públicos en desarrollos tecnológicos que pueden ser llevados adelante por privados, liberando esos recursos para ser aplicados en otros usos (investigación en tecnologías no apropiables, por ejemplo). Segundo, por la lógica del “negocio”, tiene más incentivos para alinearse con las necesidades del mercado que la investigación pública. Tercero, se cancela más rápidamente si no avanza de acuerdo a lo previsto, evitando las inercias más propias del sector público y, finalmente, la cuarta razón tiene que ver con el hecho de que, si la iniciativa no prospera, las pérdidas son asumidas, aunque sea parcialmente, por el sector privado.
No se propone eliminar la investigación pública en tecnologías apropiables, sino desarrollar una línea de apoyo al desarrollo gradual de la investigación privada en esa área. Existen condiciones que justifican la realización de investigación pública en tecnologías apropiables y, más aún, hasta que realmente se pueda verificar el desarrollo efectivo de un sector de investigación privada.
Más recursos públicos y mejor gestionados
La mejora de la eficiencia en el uso de los recursos públicos que se invierten directamente en innovación es el tercer pilar de la estrategia que se propone para impulsar la innovación. Uno de los aspectos relacionados con la mejora de la eficiencia tiene que ver con la forma de evaluación de la investigación pública. El mercado es, de alguna manera, un “evaluador automático” de la conveniencia de una innovación propuesta por el sector privado. Si una innovación desarrollada por un privado no es adoptada, el emprendimiento fracasa y debe redefinir su accionar.
El sector público, por sus objetivos y por la naturaleza de su financiamiento, no tiene esa presión del mercado que “evalúa” la conveniencia de las innovaciones que propone. Eso hace necesario establecer mecanismos complementarios que permitan determinar la “utilidad” de los conocimientos y tecnologías que genera. Sin dejar de ser importante, eso no puede reducirse al número de papers publicados, sino que tiene que contemplar también la medición de los niveles de adopción de las tecnologías propuestas. Asimismo, dicha evaluación se vincula también con otras variables que puedan ser de interés general, por ejemplo, la generación de conocimientos o el aporte de información para la toma de decisiones de políticas públicas. Pero lo que no puede faltar es un mecanismo de monitoreo y evaluación de la investigación pública independiente de quienes ejecutan esa investigación (lo cual no es fácil en Uruguay, dada la reducida masa crítica existente).
En ese marco, los resultados de la evaluación propuesta serían un insumo para el análisis de la gobernanza, la estructura, las formas de funcionamiento y los mecanismos de financiamiento de la institucionalidad existente. Esta revisión, con la participación de todos los actores involucrados (sistema político, investigadores, productores y otras partes interesadas), debería estar orientada a asegurar la coherencia de las prioridades de la investigación pública con los objetivos estratégicos definidos y a asegurar la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos.
En resumen, el impulso a la innovación es central para promover el aumento de la productividad y el crecimiento sostenible de la producción que en definitiva contribuyan a construir un país más próspero y más justo. Para ello, es preciso lograr simultáneamente la definición de objetivos estratégicos que orienten las acciones y promover un aumento, así como una mejora de la gestión, de la inversión pública. También es esencial, además, encontrar los mecanismos eficaces para estimular e incrementar la inversión privada en la innovación, lo que seguramente sea más disruptivo incluso si se lograra.
Las ideas expresadas en este artículo se basan en un trabajo publicado recientemente, que fue llevado adelante por el Instituto Juan Pablo Terra con el aporte de un grupo muy amplio de referentes sectoriales titulado Agro y Desarrollo. Aportes para la transformación productiva del país. Disponible en https://institutojuanpabloterra.org.uy/document/29-agro-y-desarrollo/.