Las Reuniones de Primavera de este año del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y el posterior Foro de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo, han vuelto a colocar la cooperación tributaria internacional en un lugar destacado de la agenda global. Brasil ha declaradoque utilizará su presidencia del G20 para avanzar en este tema (mientras que la cumbre del G20 de Nueva Delhi del año pasado no hizo ninguna mención al respecto), y la segunda fase de las negociaciones de la ONU hacia una convención tributaria global, ya está en marcha.
El anterior Marco Inclusivo de la OCDE/G20 ayudó a avanzar en esta cuestión de dos maneras: estipuló que las empresas multinacionales muy grandes deberían pagar impuestos en todos los lugares donde operan (Pilar I del acuerdo); y sostuvo que debería haber una tasa mínima del impuesto a la renta corporativa global del 15% (Pilar II). Pero la implementación ha sido lenta, e incluso si la mayoría de las partes del acuerdo firman el tratado multilateral necesario para el Pilar I, es poco probable que Estados Unidos consiga la mayoría de dos tercios del senado que se necesita para su ratificación. Dado que muchas de las empresas tecnológicas más grandes del mundo tienen su sede en Estados Unidos, el acuerdo quedaría escrito en agua y la economía digital global seguiría gravada insuficientemente.
Además, se espera que los beneficios del Marco Inclusivo recaigan principalmente en los países desarrollados, razón por la cual la Unión Africana presionó posteriormente para que se negociara una convención tributaria global en las Naciones Unidas. La resolución de la Asamblea General de la ONU fue aprobada en noviembre pasado, aunque con una marcada división Norte-Sur, ya que la mayoría de los países desarrollados votó en contra (sólo Noruega se abstuvo) y casi todos los países en desarrollo a favor.
Ahora que las negociaciones de la ONU están avanzando, deberían centrarse primero en mejorar el Marco Inclusivo. La mejor manera de fortalecer el Pilar I es crear una norma de amplia aplicación basada en el principio de “presencia económica significativa”, según el cual las multinacionales estarían obligadas a pagar todos los impuestos, incluidos los impuestos sobre las ventas y sobre la renta que obtienen por sus actividades en todos los países. Esta regla debería estar respaldada por un mecanismo para repartir las ganancias globales de las multinacionales entre países, como ya lo hacen varios países federales dentro de sus propias fronteras. Igualmente, es importante que la tasa impositiva mínima para las empresas sea más alta: al menos al 21%, como propuso Estados Unidos en las negociaciones de la OCDE o —preferiblemente— al 25% (la tasa promedio en los países más desarrollados). Por último, debería haber el menor número posible de excepciones (preferiblemente ninguna) a la tasa mínima.
Las reuniones de primavera de este año también incluyeron debates sobre una propuesta para imponer un impuesto anual sobre el patrimonio del 2% a los superricos del mundo. Al haber contado con el respaldo de Brasil, lo más probable es que esta propuesta también esté en la agenda del G20. Teniendo en cuenta que los superricos generalmente pagan impuestos muy bajos, los argumentos a favor de ello son sólidos. Un estudio reciente del Observatorio Tributario de la Unión Europea (UE), dirigido por Gabriel Zucman de la Universidad de California, Berkeley, muestra que un impuesto global sobre el patrimonio del 2% para los multimillonarios del mundo (aproximadamente 3.000 personas) recaudaría 250.000 millones de dólares al año.
En todo caso, las negociaciones de la ONU deberían apuntar a un impuesto mínimo para todas las personas más ricas de todos los países, con un impuesto adicional sobre el patrimonio que complemente los impuestos sobre las rentas. Esto es necesario porque la riqueza está más concentrada que el ingreso y se beneficia de muchas exenciones y excepciones, como la tasa más baja sobre las ganancias de capital en Estados Unidos y otros países.
Durante mi reciente mandato como Ministro de Hacienda de Colombia, el Congreso de la República aprobó la propuesta de gobierno de introducir un impuesto al patrimonio, además del impuesto a la renta, lo que demuestra que tales medidas son políticamente viables a nivel nacional. Pero hará falta una mayor cooperación internacional —un impuesto mínimo coordinado, impuestos a las personas y empresas que han cambiado su residencia al exterior, más intercambios de información entre autoridades tributarias— para garantizar que las personas más ricas de todo el mundo paguen su parte justa.
De hecho, la agenda de la convención de la ONU debería ser más amplia. La Comisión Independiente para la Reforma de la Tributación Corporativa Internacional (ICRICT), de la que formo parte, también ha propuesto principios comunes y normas mínimas para gravar los ingresos y la riqueza; coordinación internacional sobre ganancias extraordinarias; medidas para fortalecer los instrumentos contra la elusión; nuevos mecanismos para coordinar los impuestos a los servicios digitales; y presentación de informes públicos, país por país, sobre los impuestos pagados por las multinacionales. También se podría agregar un impuesto mínimo estándar sobre la explotación de recursos naturales, ya que varios países en desarrollo están dando incentivos tributarios a las empresas extranjeras para atraer sus inversiones a estos sectores (una decisión política verdaderamente irracional).
Otra propuesta de la ICRICT proporcionaría una mayor transparencia sobre la propiedad de la riqueza mediante la creación de un registro global de activos que detalle quiénes son los beneficiarios finales (basado en la información que poseen las autoridades tributarias nacionales y otras agencias del sector público). Dicha transparencia es crucial para implementar eficazmente cualquiera de las otras propuestas de impuestos a los ingresos del capital y a la riqueza.
Finalmente, el Comité de Expertos de las Naciones Unidas sobre Cooperación Internacional en Materia Tributaria debería transformarse en un organismo intergubernamental formal, ya que esto será esencial para fortalecer y sostener la cooperación internacional. Aunque esta propuesta fue rechazada previamente en 2004 y 2015, el comité de expertos al menos se fortaleció en esas dos ocasiones, y ahora el impulso por un organismo intergubernamental está cobrando de nuevo vuelo.
Hasta ahora, las negociaciones globales sobre asuntos tributarios se han limitado al Marco Inclusivo de la OCDE/G20, que tiene más de 140 miembros, pero carece de la membresía universal de la ONU. La ONU debería ahora trabajar junto con la OCDE para fortalecer la cooperación tributaria internacional. Si bien los países desarrollados votaron en contra de la resolución de la Unión Africana en noviembre pasado, están participando en las negociaciones en curso.
En un momento en el que el mundo se está volviendo más multipolar y fragmentado, las reformas a la arquitectura tributaria internacional —a través de una convención tributaria de la ONU y las resoluciones del G20— pueden dar nueva vida al multilateralismo, así como ayudar a los países a movilizar los recursos que necesitan para brindar servicios sociales, construir infraestructura y fortalecer la resiliencia frente al cambio climático.
José Antonio Ocampo, ex subsecretario general de las Naciones Unidas y ex ministro de Hacienda y Crédito Público de Colombia, es profesor de la Universidad de Columbia, miembro del Comité de Políticas de Desarrollo de las Naciones Unidas y miembro de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional. Es autor de Hacia la reforma del (no) sistema monetario internacional (Fondo de Cultura Económica y Banco de la Repúbica, 2021) y coautor (con Luis Bértola) de El desarrollo económico de América Latina desde la independencia (Fondo de Cultura Económica, 2013). Copyright: Project Syndicate, 2024.