Uruguay necesita discutir seriamente la calidad de su gasto público. Hay programas que deben evaluarse, organismos que necesitan coordinarse mejor, procedimientos que pueden simplificarse y recursos que podrían utilizarse de manera más adecuada. Negar estos problemas sería tan poco útil como suponer que todo gasto está justificado por el solo hecho de ser público.
Sin embargo, reconocer la necesidad de mejorar el Estado no obliga a aceptar una idea que aparece con frecuencia en el debate: que existe una enorme reserva de recursos desperdiciados que permitiría financiar nuevas políticas sin aumentar impuestos, modificar prioridades distributivas o revisar las restricciones fiscales. Esa idea suele presentarse bajo una palabra aparentemente indiscutible: eficiencia.
El informe de Ceres “La transformación del gasto público en Uruguay” constituye un buen ejemplo. Su punto de partida es que el país debe incrementar la inversión en vivienda, primera infancia, capacitación, investigación y desarrollo y seguridad, pero que no existiría margen para financiarla mediante impuestos o endeudamiento. Por eso, toda nueva propuesta debería cubrirse reduciendo recursos en otras áreas del presupuesto.
El razonamiento contiene una decisión política previa a la evaluación técnica. No demuestra que no exista margen para recaudar más, modificar la estructura tributaria, reducir beneficios fiscales, cambiar la composición del endeudamiento o aceptar transitoriamente otro resultado fiscal. Simplemente descarta esas alternativas y establece que las nuevas prioridades deben financiarse recortando las anteriores.
La conclusión, por tanto, no surge inevitablemente de un análisis de eficiencia; está incorporada en sus premisas. Toda política económica presupone una interpretación acerca de cómo funciona la economía, qué sectores contribuyen al financiamiento estatal, qué necesidades deben atenderse y qué riesgos estamos dispuestos a asumir. No existe política económica sin economía política.
¿Qué mide el “costo del Estado”?
En una presentación reciente, el director ejecutivo de Ceres, Ignacio Munyo, afirmó que el “costo del Estado” pasó, en términos reales, de 159.000 a 316.000 pesos anuales por habitante en los últimos 25 años. También señaló que actualmente existen 139 entidades estatales, 79 más que hace un cuarto de siglo. Los datos pueden ser correctos y, sin embargo, no demostrar aquello que se pretende concluir a partir de ellos.
Que el gasto público real por habitante haya aumentado muestra que el Estado utiliza hoy más recursos por persona, pero no permite establecer cuánto de ese crecimiento corresponde a ineficiencias. Para hacerlo habría que separar los efectos de la ampliación de las prestaciones sociales, la extensión de las coberturas educativa y sanitaria, el envejecimiento de la población, la creación de nuevas políticas, la inversión pública y el aumento relativo del costo de determinados servicios.
El propio informe muestra que, en 2022, la protección social representaba aproximadamente 25% del presupuesto analizado, la educación 16,3% y la salud 11,8%. En conjunto, estas funciones reunían más de la mitad del gasto. No se trata de una masa indiferenciada de recursos destinados a sostener oficinas administrativas. Allí están las jubilaciones y pensiones, las escuelas, los liceos, los hospitales, la atención sanitaria y buena parte de las políticas sociales.
La expresión “costo del Estado” contiene, además, un sesgo conceptual. El salario de una maestra es un gasto presupuestal, pero también el recurso necesario para producir educación. La construcción de una escuela aparece como gasto público, aunque simultáneamente constituya inversión, empleo y aumento del patrimonio colectivo. Una transferencia social representa un egreso para el Estado, pero sostiene el consumo y las condiciones de vida de quienes la reciben. Todo gasto tiene un costo de oportunidad y debe ser evaluado. Pero presentar su crecimiento únicamente como aumento del “costo del Estado” borra del análisis aquello que el Estado produce.
La evolución tampoco luce igual cuando el gasto se relaciona con la capacidad económica del país. Según el informe, el crédito presupuestal pasó de 25,2% del PIB en 2007 a 27,5% en 2022, un aumento de 2,3 puntos en 15 años. Sin embargo, en 2017 ya representaba 27,4% del PIB, por lo que entre ese año y 2022 la variación fue de apenas una décima. Afirmar que el gasto “no para de crecer” confunde, por tanto, el aumento real por habitante con un incremento permanente de su peso sobre la economía. Son fenómenos distintos y pueden conducir a diagnósticos muy diferentes.
La restricción fiscal existe, pero no decide por nosotros
La situación fiscal uruguaya impone restricciones reales. En los 12 meses finalizados en junio de 2026, los ingresos del gobierno central y el Banco de Previsión Social (GC-BPS) representaron 27,8% del PIB, mientras que los egresos primarios alcanzaron 28,7%. El pago de intereses fue de 2,3% y el déficit del GC-BPS, excluyendo ingresos extraordinarios, se ubicó en 3,7%. No existe un espacio fiscal ilimitado. Pero estos datos no establecen por sí mismos cómo debe resolverse la restricción. La alternativa entre reducir gastos, aumentar ingresos, revisar exoneraciones, modificar prioridades o aceptar determinada trayectoria de endeudamiento es una decisión económica y distributiva. No surge automáticamente de una fórmula técnica.
Tampoco produce los mismos efectos aumentar un impuesto al consumo básico que gravar rentas extraordinarias, altos patrimonios, actividades contaminantes o determinados beneficios empresariales. Del mismo modo, no es equivalente endeudarse para financiar gastos corrientes permanentes que hacerlo para realizar inversiones capaces de ampliar la infraestructura o elevar la productividad futura. De esta manera, convierte una de las alternativas posibles –financiar toda nueva política mediante reducciones en otras áreas– en la única opción admisible. El Estado queda así limitado a reorganizar recursos escasos, pero no aparece como una institución capaz de gestionarlos, orientar inversiones y ampliar las posibilidades productivas del país.
La revisión tampoco debería concentrarse solo en el gasto visible, sino que debería considerar el gasto tributario, cuyo efecto puede considerarse similar al de conceder una ayuda mediante una partida de gasto. Las exoneraciones y beneficios fiscales también utilizan recursos públicos, aunque no aparezcan como egresos presupuestales. Revisar escuelas, hospitales, organismos y programas sociales, pero no someter al mismo examen los recursos que el Estado renuncia a recaudar, no es una necesidad técnica, sino una decisión política acerca de dónde mirar y dónde no mirar.
Eficiencia no es simplemente gastar menos
La eficiencia tiene un significado relativamente sencillo cuando el objetivo está claramente definido: obtener el mayor resultado posible con determinados recursos o alcanzar un resultado establecido al menor costo. El problema aparece cuando se pretende trasladar mecánicamente esa definición al conjunto del Estado.
En el sector público los resultados son múltiples, frecuentemente difíciles de valorar monetariamente y, en ocasiones, contradictorios entre sí. Una escuela no es necesariamente más eficiente porque reduzca el gasto por estudiante. Podría lograrlo aumentando el número de alumnos por grupo, disminuyendo las horas de clase o eliminando apoyos para quienes presentan mayores dificultades. Un hospital no mejora necesariamente su eficiencia si reduce su costo promedio rechazando pacientes complejos o postergando procedimientos. Una política de vivienda no puede evaluarse solamente por la cantidad de soluciones entregadas, sin considerar su calidad, localización, integración urbana y capacidad para atender a los hogares más vulnerables.
En el Estado, la eficacia puede requerir gastar más. Alcanzar zonas rurales, atender poblaciones pequeñas, reducir desigualdades territoriales, garantizar accesibilidad o prestar servicios a personas que necesitan apoyos especiales suele tener costos mayores. Desde una mirada estrictamente contable, esas prestaciones pueden parecer caras. Desde una perspectiva social, pueden ser precisamente las que justifican la existencia del sector público.
Esto no significa que eficacia y eficiencia sean conceptos opuestos. Significa que la eficiencia pública debe incorporar los fines propios del Estado. No alcanza con medir cuánto se produce y cuánto cuesta. También hay que considerar quién accede, quién queda afuera, con qué calidad se presta el servicio y qué desigualdades se reducen o reproducen.
Resignificar la eficiencia no implica abandonar la preocupación por los recursos. Implica evaluar conjuntamente costos, cobertura, calidad, equidad, continuidad, capacidad institucional y resultados sociales.
Palabras parecidas no prueban duplicaciones
Uno de los aspectos más novedosos del informe es la utilización de inteligencia artificial para analizar los objetivos declarados por organismos y unidades ejecutoras. El modelo convierte los textos en representaciones numéricas y los agrupa según su similitud semántica. De esa forma, identifica conjuntos de cometidos potencialmente relacionados. La herramienta puede ser útil como mecanismo exploratorio, pero no puede, por sí sola, responderlas.
El modelo encontró 43 grupos o “clusters” de objetivos similares. Sin embargo, 12 correspondían íntegramente a un mismo organismo y no implicaban superposición institucional. Otros 16 presentaban una fragmentación intermedia, porque la mayoría de las funciones se encontraba concentrada en una institución principal. Solamente los 15 restantes mostraban una dispersión mayor. Entonces, el resultado no identifica 43 duplicaciones; detecta 43 agrupaciones de textos semejantes, parte de las cuales ni siquiera involucra a más de un organismo. Que dos instituciones utilicen palabras parecidas para describir sus objetivos no significa que realicen la misma tarea, atiendan a la misma población, actúen en el mismo territorio o dispongan de instrumentos intercambiables. Mucho menos significa que una de ellas resulte innecesaria.
En primera infancia, por ejemplo, confluyen salud, educación, cuidados, alimentación, protección social y políticas familiares. En vivienda intervienen la regulación del suelo, la construcción, el financiamiento, el cooperativismo, el mejoramiento de barrios, los alquileres y la atención de emergencias habitacionales. La presencia de varias instituciones puede reflejar fragmentación, pero también la naturaleza multidimensional de los problemas.
Para demostrar una duplicación sería necesario examinar actividades concretas, poblaciones atendidas, procesos administrativos, cobertura territorial, relaciones de complementariedad, costos y resultados. También habría que estimar qué ocurriría si una institución fuera eliminada o absorbida por otra. Las fusiones no son gratuitas. Integrar sistemas informáticos, estructuras laborales, procedimientos y culturas organizacionales puede demandar recursos y generar pérdidas transitorias de capacidad. Sin ese análisis, la distancia entre encontrar palabras parecidas y encontrar dinero desperdiciado sigue siendo considerable.
Ni organismos ni funcionarios son unidades homogéneas
Algo similar ocurre con la afirmación de que las entidades estatales pasaron de 60 a 139. El número no permite concluir que el Estado se haya más que duplicado ni que sea necesariamente más costoso o ineficiente.
Existe, además, un problema metodológico: no se explicita bajo qué criterio homogéneo se cuentan esas entidades. El propio informe trabaja con otro universo, compuesto por 276 unidades ejecutoras presupuestales y 55 organismos extrapresupuestarios. Una unidad ejecutora, un ente autónomo y una persona pública no estatal son categorías institucionales diferentes.
El resultado depende de qué se decide contar. Sin una definición estable y comparable, el crecimiento en la cantidad de entidades no constituye una medición consistente del tamaño del Estado. Una nueva agencia puede surgir de la especialización de una función que antes se encontraba dentro de un ministerio, sin que ello implique un aumento significativo de recursos. También puede responder a responsabilidades públicas relativamente nuevas, como la protección de datos, la regulación ambiental, los cuidados o la innovación tecnológica.
La pregunta correcta no es cuántos organismos existen, sino qué arquitectura institucional permite alcanzar mejor los objetivos públicos. En algunos casos será conveniente fusionar estructuras. En otros será preferible coordinar sistemas de información, establecer una autoridad rectora, crear mecanismos de cooperación o definir mejor las responsabilidades.
También debe actuarse con cautela ante las afirmaciones sobre el aumento de los funcionarios públicos. Según la Oficina Nacional del Servicio Civil, al cierre de 2025 existían 318.269 vínculos laborales con el Estado, pero esos vínculos correspondían a 275.589 personas. Un mismo trabajador puede acumular cargos, horas docentes o contratos en más de un organismo. En ANEP, por ejemplo, se registraban 97.079 vínculos correspondientes a 67.248 personas: aproximadamente 1,44 vínculos por trabajador. Confundir vínculos con personas lleva a sobredimensionar el empleo público e interpretar como incorporación de nuevos trabajadores lo que muchas veces es acumulación horaria o funcional.
Además, el agregado reúne actividades muy diferentes. Casi cuatro de cada cinco vínculos de funcionarios públicos se concentraban en educación, cultura y deporte, gobiernos departamentales, seguridad, salud pública y defensa. El empleo estatal se explica principalmente por funciones intensivas en trabajo y con presencia directa en el territorio: enseñar, atender, cuidar, proteger y prestar servicios locales.
Esto no demuestra que toda dotación sea adecuada. Significa algo más elemental, que el número agregado no permite saberlo. Quien sostiene que sobran funcionarios debería poder identificar dónde, en qué cantidad, qué tareas realizan y qué prestaciones dejarían de brindarse al reducirlos.
Un Estado capaz
Uruguay necesita más y mejores evaluaciones de las políticas públicas. Requiere información integrada, indicadores de calidad, capacidad técnica independiente y mecanismos que permitan corregir programas que no cumplen sus objetivos. Pero evaluar no puede significar solamente confeccionar una lista de programas recortables. También hay que decidir qué resultados se valorarán, quién los definirá y cómo se medirán. Cuando un indicador se transforma en el objetivo, las instituciones pueden comenzar a trabajar para mejorar el número sin mejorar necesariamente la realidad.
Existe, además, una paradoja. Las principales soluciones sugeridas por el propio informe –revisión permanente del gasto, una oficina especializada de evaluación, mejores sistemas de información, responsables claramente identificados y mayor coordinación– no suponen simplemente reducir el Estado. Exigen más capacidad técnica, planificación, información y burocracia especializada.
La respuesta a la fragmentación no es necesariamente un Estado más pequeño, sino un Estado mejor articulado y con mayores capacidades para dirigir, evaluar y corregir sus políticas. La discusión de fondo es qué papel se le asigna al Estado dentro de una estrategia nacional de desarrollo. El desarrollo no surge de la simple suma de decisiones privadas. Requiere coordinar inversiones, orientar capacidades productivas, anticipar transformaciones tecnológicas y sostener objetivos de largo plazo. Sin esa orientación, las decisiones centrales quedan subordinadas a rentabilidades inmediatas, sin asegurar diversificación productiva, cohesión social ni soberanía económica.
Si el Estado se concibe principalmente como un costo, la política se orientará a contenerlo, reducir estructuras y liberar recursos para el sector privado. Si se lo entiende como una capacidad colectiva, la preocupación será cómo fortalecerlo para coordinar inversiones, reducir incertidumbres, desarrollar tecnología, formar trabajadores, transformar la estructura productiva y garantizar derechos.
Uruguay no necesita elegir entre un Estado ineficiente y un Estado austero. Necesita construir un Estado capaz. Eso exige revisar gastos, pero también ingresos y beneficios fiscales. Requiere eliminar programas injustificados, pero también crear instituciones donde faltan. Obliga a evaluar a los organismos, pero también a proporcionarles personal, tecnología y recursos suficientes para cumplir sus funciones.
La eficiencia pública no puede medirse exclusivamente por la cantidad de dinero ahorrado. Un Estado puede gastar menos y, al mismo tiempo, volverse menos eficiente si pierde capacidades, deteriora servicios, profundiza desigualdades o deja de prevenir problemas que luego resultarán más costosos. La pregunta relevante no es cuánto Estado podemos recortar, sino qué Estado necesitamos construir para transformar el país.
