Desde distintos colectivos docentes se ha sostenido, de forma consistente y fundamentada, que la creación de una Universidad de la Educación constituye una necesidad impostergable. Esta demanda ha sido planteada persistentemente, a lo largo de décadas, por las Asambleas Técnico Docentes, por los sindicatos de la enseñanza, por colectivos pedagógicos como el Movimiento Miguel Soler, y ha quedado plasmada en diversas producciones académicas sobre la formación en educación en Uruguay. Se trata de una deuda histórica. La formación de quienes enseñan aún carece de un estatuto universitario pleno, con capacidad institucional propia para producir conocimiento, desarrollar investigación y construir un proyecto académico autónomo. La creación de una nueva institucionalidad aparece, en este sentido, como una condición necesaria para jerarquizar efectivamente la formación docente.
El actual gobierno recoge esa demanda largamente sostenida, mediante un proyecto de ley que propone la creación de la Universidad Nacional de la Educación (Uned). El proyecto de ley fue presentado ante la Comisión de Educación y Cultura del Senado el lunes 13 de abril, dando inicio a una etapa de discusión parlamentaria que será determinante en la definición de su alcance. Este pasaje al ámbito legislativo abre un proceso en el que los aspectos sustantivos del diseño institucional quedan expuestos a negociación y revisión.
Desde el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) se ha afirmado que el proyecto busca establecer una estructura “sólida y modesta”, que permita que la propia universidad se dé sus formas con el tiempo, reconociendo que las universidades son construcciones históricas y colectivas. El punto decisivo es qué tipo de universidad se construye. Una formación en educación de nivel universitario necesita las condiciones institucionales que hacen posible ese carácter: autonomía real, desarrollo académico propio y capacidad de autogobierno. El proyecto que fue presentado por el MEC propone el carácter autónomo y cogobernado del nuevo ente, pero ¿qué garantías existen de que ese proceso de construcción histórica y colectiva se sostenga sobre bases de autonomía real y cogobierno efectivo, sin quedar condicionado por correlaciones de fuerza coyunturales?
El alcance y configuración concreta de la autonomía y el cogobierno están lejos de estar definitivamente establecidos. Intervenciones recientes en el debate público han puesto en cuestión el lugar que el cogobierno debe ocupar en la nueva institucionalidad, ya sea relativizando su centralidad o proponiendo formas de participación que reducen su incidencia efectiva en la toma de decisiones. Estas posiciones se articulan con un escenario político en el que el diseño del gobierno universitario aparece como un aspecto abierto a negociación. En este contexto, la discusión se sitúa en las condiciones en que estos principios se traducen en prácticas reales de distribución del poder. El propio debate político ha señalado que el formato de cogobierno será objeto de negociación y distintos actores han cuestionado tanto su necesidad como su diseño. Algunos incluso proponen alternativas sin participación efectiva de los órdenes universitarios. En este contexto, la discusión no puede agotarse en su inclusión formal, sino que exige interrogar las condiciones en que esos principios se traducen (o no) en prácticas reales de distribución del poder.
Aquí resulta imprescindible precisar de qué hablamos cuando hablamos de autonomía. La autonomía universitaria involucra dimensiones diversas —académica, de gobierno, administrativa y financiera— que se articulan de manera compleja. La autonomía académica supone la capacidad de definir qué se enseña, cómo se investiga y desde qué marcos se produce conocimiento. La autonomía de gobierno implica la participación efectiva de los órdenes universitarios en la toma de decisiones. Sin estas dimensiones, la autonomía se vuelve meramente nominal. En ese entramado, el cogobierno adquiere un lugar decisivo. La participación de los órdenes universitarios en la toma de decisiones constituye la forma en que se distribuye el poder al interior de la institución. De esa distribución depende la posibilidad de incidir efectivamente en la orientación académica, en la definición de normas y en la construcción del proyecto institucional.
Un aspecto de particular relevancia es el diseño institucional inicial previsto en el proyecto. En él se establece una estructura de gobierno con integración de los órdenes docente, estudiantil y de egresados. Sin embargo, las disposiciones transitorias habilitan un período de instalación en el que el órgano de dirección puede estar conformado mayoritariamente por miembros designados por el Poder Ejecutivo, con plazos extendidos para la conformación de un gobierno plenamente electivo. Este aspecto resulta especialmente significativo porque es en esa etapa donde se adoptan decisiones fundacionales: reglamentos, criterios de evaluación, estatutos y definiciones organizativas que condicionan el desarrollo posterior de la institución.
La configuración de ese momento inicial incide directamente en el carácter de la universidad que se construye. Las reglas que se establecen en la etapa de instalación operan como un marco que delimita las posibilidades de acción futuras. La definición del gobierno en ese período puede consolidar determinadas orientaciones y restringir otras. Por tanto, la relación que se desarrolle a posteriori entre autonomía y cogobierno en la UNED estará determinada por la forma de organización del ejercicio del poder desde el inicio mismo de su vida institucional.
La tradición universitaria latinoamericana ha construido históricamente estos principios como parte de su identidad, particularmente a partir de procesos de reforma que instalaron la autonomía y el cogobierno como garantías de democratización del conocimiento. La autonomía y el cogobierno han sido construidos como garantías de pluralidad, de deliberación y de producción crítica. En el caso uruguayo, esta tradición se expresa en formas de gobierno que aseguran la participación efectiva de los órdenes en la definición de las políticas académicas.
Cuando la formación se estructura sobre lógicas verticales, con decisiones centralizadas y márgenes limitados de participación, se tiende a reproducir ese mismo modelo en el conjunto del sistema educativo. Se configuran así prácticas orientadas al cumplimiento de disposiciones, la aplicación de recetas y la reproducción de esquemas predefinidos.
En ese marco, la discusión sobre la Universidad de la Educación se inscribe en un debate más amplio sobre el sentido de lo universitario. La experiencia reciente de la Universidad Tecnológica del Uruguay (UTEC) muestra que la denominación “universidad” no garantiza por sí misma autonomía plena ni autogobierno consolidado. La persistencia de mecanismos de designación política y la ausencia de cogobierno pleno han incidido en su desarrollo como espacio universitario en sentido estricto, afectando su capacidad de sostener un proyecto académico propio. Esto obliga a preguntarse si resulta razonable confiar en que la autonomía pueda consolidarse más adelante, o si debe estar asegurada desde el diseño institucional inicial.
En la discusión sobre la autonomía y el cogobierno en la UNED está en juego una dimensión profundamente democrática. Quienes se forman en la educación serán responsables, luego, de formar a otras personas. La manera en que se organiza esa formación incide directamente en los modos de pensar, de actuar y de entender el conocimiento y la autoridad. Cuando la formación se estructura sobre lógicas verticales, con decisiones centralizadas y márgenes limitados de participación, se tiende a reproducir ese mismo modelo en el conjunto del sistema educativo. Se configuran así prácticas orientadas al cumplimiento de disposiciones, la aplicación de recetas y la reproducción de esquemas predefinidos. Lejos de ser neutral, ese modo de ejercer la docencia tiene efectos en la forma en que se enseña y en los sujetos que se forman. En cambio, una institucionalidad basada en autonomía real y cogobierno efectivo habilita otras prácticas: la deliberación, la construcción colectiva, la discusión informada y el ejercicio de la crítica.
Estas tensiones no son nuevas. El campo de la formación en educación ha sido históricamente un terreno de disputa política. En distintos momentos se han promovido enfoques tecnocráticos y gerenciales que desplazan la discusión pedagógica hacia lenguajes de eficiencia, indicadores y resultados. En esas perspectivas, el conocimiento aparece como algo externo a quienes enseñan, producido por instancias “expertas” y transferido para su aplicación, todo ello envuelto en una diáfana neutralidad. La educación es, sin embargo, una práctica profundamente política. Toda política educativa expresa una concepción del conocimiento, de la sociedad y de quienes se pretende formar. Presentar determinadas orientaciones como meramente técnicas suele operar como forma de ocultamiento de esas definiciones.
La apelación a nociones como “déficit”, “rezago” o “corporativismo” configura un marco interpretativo que incide en la legitimidad de la participación de los órdenes en el gobierno de la educación. Estas caracterizaciones no son ajenas a la discusión sobre el cogobierno: delimitan quiénes son considerados sujetos válidos de intervención en la toma de decisiones. En este sentido, resulta necesario problematizar algunos diagnósticos supuestamente objetivos que señalan los “déficits estructurales” en la formación en educación. Varios actores han realizado una caracterización del estudiantado en la que se enfatiza su “envejecimiento”, su pobre desempeño académico o su bajo nivel socioeconómico de origen. En cuanto al cuerpo docente, se apela al peligro del “corporativismo” como argumento contrario al cogobierno. Es interesante notar que la categoría de “corporativo” rara vez se utiliza para problematizar acuerdos que involucran actores privados, o la transferencia de recursos públicos hacia instituciones particulares. Esta asimetría forma parte de una disputa más amplia por el sentido de lo público.
En la misma línea, la apelación a la “captación temprana de candidatos de alto potencial” remite a una lógica individualizante que desplaza la atención desde las condiciones estructurales hacia las características individuales. Buena parte de los aspectos señalados como problemáticos —la titulación, la investigación, los posgrados— remiten, en última instancia, a condiciones materiales y políticas: financiamiento adecuado, estabilidad institucional y participación efectiva de quienes forman parte del campo educativo.
La discusión sobre la Universidad de la Educación se ubica, entonces, en un plano que trasciende la creación de una nueva institución. Se trata del estatuto de la formación en educación y del lugar que ocupa en el sistema educativo: si debe concebirse como una función administrativa o como un campo académico con autonomía propia, capaz de producir conocimiento y participar activamente en la construcción del sistema educativo. La forma en que se organiza su gobierno, la manera en que se distribuye el poder y las condiciones en que se ejerce la autonomía inciden en el tipo de prácticas que se habilitan y en los sentidos que se construyen en torno a la educación.
A diferencia de otros procesos de creación institucional, la UNED no parte de una hoja en blanco. Existe una trayectoria acumulada en la formación en educación que involucra desarrollos académicos, experiencia en investigación y extensión, presencia territorial en todo el país y una comunidad conformada por docentes, estudiantes y funcionariado. Esta base constituye el punto de partida efectivo de la nueva institucionalidad; la creación de la universidad reorganiza y proyecta una realidad preexistente. Esta condición plantea una exigencia específica en términos de gobierno. El reconocimiento de esa historia supone también el reconocimiento de la capacidad de sus actores para participar en la definición de su propio rumbo. La postergación o limitación de esa participación en la etapa inicial implica un retroceso respecto a niveles de organización y experiencia ya alcanzados.
Si nuestro anhelo es el de una educación liberadora, el trabajo docente no puede verse reducido a una pulida ejecución de instrucciones, sino que debe protagonizar el proceso, tomar decisiones, imprimir criterio y construir sentido en cada práctica. Es necesario revalorizar la enseñanza como una práctica que exige interpretación, juicio y creación. Esa forma de ejercer la docencia requiere condiciones institucionales específicas: autonomía, libertad académica y participación real en la toma de decisiones.
Cabe preguntarse si es posible una formación docente que habilite prácticas pedagógicas vivas, críticas y comprometidas, en una institución dependiente de las contingencias político-partidarias. Por eso, la deuda histórica con la formación en educación solo puede saldarse con una UNED que desde su nacimiento vea reconocida su capacidad de autogobierno.
La UNED no se erige en un terreno baldío. Se construye sobre una trama institucional, académica y colectiva que ha ido configurando, a lo largo del tiempo, formas de trabajo, producción de conocimiento y organización. Desconocer esa base implica desarticular una experiencia acumulada y reconfigurarla desde lógicas ajenas a su desarrollo histórico. La forma en que se resuelva el vínculo entre autonomía y cogobierno será, en este sentido, una forma de reconocer —o de limitar— esa trayectoria. En el diseño de la nueva institución, está en juego el lugar que se le asigna a una comunidad que ya existe y que ha sostenido, durante años, la formación en educación en el país.
En este escenario, resulta necesario prestar especial atención al modo en que se tramitan las decisiones. La apelación a criterios de oportunidad política, a equilibrios coyunturales o a supuestas restricciones inmodificables puede derivar en acuerdos que comprometan aspectos sustantivos del proyecto institucional. Entre ellos, el cogobierno ocupa un lugar central, en tanto condición que hace posible una universidad con capacidad de sostener un desarrollo autónomo y crítico.
La discusión en curso exige, por tanto, una deliberación pública efectiva. Suponer que las definiciones ya están cerradas implica reducir el debate a una instancia meramente formal. La posibilidad de incidir en el diseño institucional depende, en cambio, de reconocer que se trata de un proceso abierto, en el que están en juego orientaciones de largo alcance para la formación en educación.
La oportunidad está planteada. La decisión, inevitablemente, será política.
Fernanda Alanís es integrante del equipo de representación docente del consejero Julián Mazzoni (Codicen-ANEP).