Uruguay dejó de lado durante años la discusión sobre la neutralidad de la red, el principio que busca evitar que los proveedores de internet favorezcan, ralenticen o bloqueen determinados contenidos, aplicaciones o servicios. Actualmente, el avance de las grandes plataformas digitales y la inteligencia artificial (IA) vuelve a poner el tema sobre la mesa y plantea nuevas preguntas sobre quién controla la infraestructura digital y qué capacidad tiene el Estado para regularla, indicó, en diálogo con _la diaria, el abogado Matías Jackson.
Esa evolución es el eje de la investigación que Jackson plasmó en el libro Entre el monopolio y la convergencia. Neutralidad de la red en Uruguay, presentado el 5 de agosto en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. El autor sostuvo que, aunque las tecnologías y los actores pueden cambiar, persiste una pregunta central: quién tiene el poder sobre la infraestructura y las telecomunicaciones.
“Sigue vigente la pregunta sobre qué se esconde detrás del debate de la neutralidad: ¿quién tiene el poder sobre la infraestructura y sobre las telecomunicaciones? Pueden cambiar los actores, pueden cambiar las tecnologías. Hoy hablamos de IA, de computación en la nube, etcétera. Pero las preguntas que están detrás de eso, como quién es dueño de la infraestructura, quién hace las inversiones, qué rol juegan el Estado, los reguladores, las empresas públicas, se mantienen. El tema de la neutralidad no se encuentra cerrado”, afirmó Jackson.
En sus orígenes, la discusión estaba centrada en si los proveedores de internet podían favorecer, bloquear o ralentizar determinados servicios. El debate estaba estrechamente vinculado con el derecho de las personas a acceder libremente a la información. Hoy, ese debate se conecta con cuestiones más amplias: el poder de las grandes plataformas, la infraestructura digital, los datos, la IA y la capacidad de los Estados para regular empresas que operan a escala global.
En términos concretos, un proveedor podría afectar la neutralidad de la red si favorece una aplicación frente a otra, ralentiza determinados servicios o bloquea contenidos.
Cómo surgió la investigación
Durante buena parte de las últimas dos décadas, Uruguay discutió sobre telecomunicaciones, internet y medios de comunicación sin incorporar de manera explícita la neutralidad de la red a su marco regulatorio. Mientras otros países avanzaron en normas específicas, el país optó por no establecer una regulación concreta sobre el principio.
La investigación de Jackson comenzó en 2017, cuando la discusión sobre neutralidad de la red ocupaba un lugar central en Estados Unidos y otros países, pero seguía siendo un tema poco explorado en Uruguay.
“Era un tema bastante inexplorado a nivel local, si bien en otros países se había estudiado. Ese fue el puntapié inicial para analizar qué pasa acá, por qué en Uruguay este tema no se ha estudiado, quiénes se han manifestado sobre el tema, cómo ha sido la discusión a nivel de política pública sobre eso”, afirmó Jackson.
La particularidad uruguaya, según Jackson, está estrechamente vinculada con la historia de las telecomunicaciones. Mientras durante la década del 90 buena parte de los países latinoamericanos privatizaron sus empresas estatales o abrieron a la competencia la telefonía fija, Uruguay mantuvo el monopolio estatal de Antel después del plebiscito contra la ley de empresas públicas que se realizó en 1992.
“A partir de ahí se empieza a configurar un escenario de telecomunicaciones distinto al que presentan los otros países; mientras el resto competía y liberalizaba las telecomunicaciones o privatizaba los organismos estatales que prestaban estos servicios, en Uruguay Antel mantuvo el monopolio”, indicó.
Ese esquema se trasladó posteriormente a los servicios de internet. Antel mantuvo el monopolio en determinados servicios y pasó a ocupar un lugar central no solo como proveedor, sino también en las discusiones sobre política pública, afirmó. En telefonía móvil, en cambio, comenzó a competir con grandes operadores privados.
Una discusión que Uruguay decidió no regular
Jackson explicó que estudiar el caso uruguayo implicó un “proceso exploratorio” porque el país no tenía una ley, regulación o resolución administrativa específica sobre neutralidad de la red.
“En Uruguay eso no pasaba, no era visto como un problema y no teníamos ley ni regulación ni resolución administrativa sobre ello”, señaló.
Ante esa ausencia, el investigador decidió analizar cómo la neutralidad de la red aparecía dentro de las discusiones más amplias sobre telecomunicaciones, convergencia y política pública. Uno de los principales hallazgos fue precisamente el papel de Antel durante esas discusiones.
“Antel no es un actor ajeno a esto; así como otros organismos del Estado se pronunciaron solapadamente durante las discusiones de la ley de medios, por ejemplo, Antel jugaba un rol preponderante”, sostuvo Jackson. A su entender, la neutralidad de la red debe analizarse como parte de la discusión general sobre telecomunicaciones e internet que sucedió en Uruguay, en la que aparece la “tensión entre la liberalización de las telecomunicaciones, los derechos de los usuarios y la relación entre las empresas de telecomunicaciones y las plataformas de internet”.
Desde el punto de vista estrictamente regulatorio, Uruguay se abstuvo de tomar una posición explícita. “Uruguay lo que hizo fue abstenerse de la discusión y no tomar un partido”, afirmó. No existe una norma que defina qué debe entenderse por neutralidad de la red ni que obligue a un organismo público a controlar si existe o no.
Pero Jackson advirtió que la ausencia de regulación también constituye una decisión política. “¿Eso quiere decir que no actuó? No, omitir también es una forma de hacer”, planteó.
Según su interpretación, Uruguay optó por dejar que el desarrollo de internet siguiera su curso, en un contexto particular marcado por una empresa estatal de telecomunicaciones muy potente y por una política pública de acceso a internet. “No fue un tema que los diferentes organismos reguladores estimaran que fuera necesario regular”, afirmó.
¿Cómo se puede detectar una falta de neutralidad?
Para comprender el concepto, Jackson planteó ejemplos cotidianos. Uno de ellos son los planes de internet que permiten utilizar determinadas aplicaciones sin que el consumo de datos sea descontado del límite contratado. “Ahí el prestador de servicios está otorgando un beneficio”, explicó. Si una aplicación de mensajería puede utilizarse sin consumir datos y otra no, el proveedor está otorgando un tratamiento diferencial.
También puede ocurrir que determinadas páginas o servicios carguen más rápido que otros o que directamente sean bloqueados por el proveedor de internet. Son distintas formas y grados en los que puede verse afectada la neutralidad de la red.
El debate, sin embargo, está lejos de haber quedado en el pasado. La expansión de las plataformas digitales, las redes 5G y el desarrollo de la IA vuelven a plantear interrogantes similares.
La IA abre un nuevo capítulo
Para Jackson, la neutralidad de la red actualmente está vinculada con una discusión más amplia sobre la soberanía digital y el poder de las grandes plataformas de internet.
“Hoy la neutralidad de la red, como debate central, se encuentra muy ligada al rol que queremos que jueguen las plataformas de internet. Cuando hablamos de soberanía digital frente a grandes plataformas de internet, la neutralidad está en el origen de esos debates”, sostuvo.
El desarrollo de nuevas generaciones de redes también puede modificar la forma en que se gestionan los datos que circulan por ellas. Las redes 5G y, eventualmente, las 6G pueden utilizar diferentes mecanismos para administrar los paquetes de información, algo que puede tener consecuencias sobre la neutralidad y sobre los derechos de las personas cuando acceden a internet, indicó.
Esto abre incluso la posibilidad que varios provedores de IA reciban un tratamiento preferencial frente a otros.
Jackson señaló que ya existen antecedentes similares con las redes sociales y planteó que podría ocurrir algo comparable con los modelos de IA generativa.
“También pueden llegar a verse algunas beneficiadas y otras perjudicadas”, afirmó. A modo de ejemplo, mencionó la posibilidad de que las plataformas de generación de video, debido al volumen de datos que requieren, establezcan acuerdos con proveedores de internet.
Plataformas
La cuestión adquiere otra dimensión porque las plataformas digitales se han convertido en algunos de los actores económicos más poderosos del mundo.
“Las plataformas de internet están entre las empresas más valiosas del mundo”, señaló Jackson. Su poder está asociado, entre otros factores, con los datos y la propiedad intelectual que manejan. De hecho, algunas de estas empresas alcanzan un valor que supera el PIB de países enteros.
Ese crecimiento generó durante años una tensión con las empresas tradicionales de telecomunicaciones. Los operadores argumentaban que eran quienes realizaban las inversiones necesarias para construir y mantener las redes, mientras las plataformas utilizaban esa infraestructura para ofrecer sus servicios.
Aunque las grandes plataformas hoy tienen un peso mucho mayor en la sociedad, siguen dependiendo de la infraestructura de telecomunicaciones para llegar a los usuarios, indicó Jackson.
Una regulación pensada para un mundo que cambió
Para Jackson, una de las principales enseñanzas que deja este proceso para Uruguay es la necesidad de revisar el esquema regulatorio.
El país construyó históricamente un modelo que separa las telecomunicaciones de los medios de comunicación audiovisual. Sin embargo, la convergencia tecnológica volvió cada vez más difícil mantener esa división, agregó.
A su juicio, Uruguay debería considerar avanzar hacia un esquema “más ordenado”, eventualmente mediante una ley general de telecomunicaciones que permita actualizar el marco existente.
“Uruguay adoptó en su momento un criterio de regulación bien separatista, en dos compartimentos. Por un lado, regular las telecomunicaciones y, por otro lado, los medios de comunicación audiovisual”, explicó.
Pero los actores tecnológicos comenzaron a atravesar esas fronteras: empresas que antes prestaban un determinado tipo de servicio ahora pueden ofrecer contenidos, comunicaciones y otras prestaciones a través de internet. “Por ese lado viene la principal necesidad de Uruguay: cómo proyectamos la regulación a varios años”, sostuvo.
El problema no es solo tener buenas leyes
Jackson consideró que Uruguay cuenta con un “marco jurídico sólido” y alineado con las principales tendencias internacionales. El problema aparece cuando esas normas deben aplicarse efectivamente.
“Uruguay puede tener leyes muy buenas en el papel, pero luego, cuando eso se quiere traducir a acciones concretas, enfrentamos desafíos”, señaló. Entre ellos mencionó las dificultades para comunicarse con los actores regulados, ejercer controles y aplicar sanciones, desafíos que adquieren particular relevancia en un país pequeño y con un mercado limitado.
Por eso, entendió que no necesariamente se necesita una nueva legislación para cada tecnología que aparece. “A veces, no necesitamos irnos a aprobar la ley, entre comillas, de IA, la norma que esté de moda en determinado momento, sino aplicar bien lo que ya tenemos”, afirmó.
El desafío, entonces, pasa también por fortalecer a los organismos encargados de hacer cumplir las reglas. Jackson mencionó especialmente a las instituciones vinculadas con la protección de datos personales, la defensa de la competencia y las telecomunicaciones. “Fortalecer los entes reguladores, que fueron pensados hace más de diez años, sería un muy importante avance”, sostuvo.
El riesgo de que Uruguay llegue tarde
Para Jackson, el mayor riesgo no es necesariamente que Uruguay carezca de una legislación completamente nueva, sino que las instituciones no sean capaces de responder a conflictos que ya están ocurriendo.
Cada vez más actividades vinculadas con el ejercicio de derechos y la vida cotidiana pasan por plataformas digitales. El problema aparece cuando esas plataformas operan bajo reglas, modelos de negocio y lógicas que no necesariamente coinciden con las del país donde son utilizadas, señaló.
“Seguimos siendo un país soberano, seguimos teniendo nuestras leyes, nuestras costumbres, nuestra forma de entender la realidad, y eso, cuando importamos estas herramientas con otras reglas, con otras lógicas de negocio, empieza a generar ruidos”, sostuvo.
A su juicio, Uruguay es cada vez más consciente de esos problemas, pero todavía enfrenta dificultades para hacer efectivos los derechos que ya reconoce su legislación. La neutralidad de la red no desapareció: cambió el escenario en el que se discute, concluyó.
