Por segundo año consecutivo, 2018 cerró con un incremento de la mortalidad en el tránsito de 14%, quebrando la tendencia a la baja en las tasas de mortalidad de los últimos años. Esta situación, que considero alarmante, no ha generado una repercusión acorde a la magnitud del problema. Salvo las declaraciones del presidente del Sindicato Médico del Uruguay (SMU), Gustavo Grecco, no hemos visto a ninguna autoridad alarmada por el detenimiento del descenso de la mortalidad registrado en la última década.
Ante el incremento de fallecidos, la respuesta primaria inmediata debería haber sido una alerta nacional y un abordaje de las verdaderas causas que hacen a estos cambios tan dramáticos. En siniestralidad vial no hay casualidades, hay causalidades, y las causas tienen que ver con cómo se desarrollan las políticas de seguridad vial tanto a nivel nacional como departamental.
Un problema tan complejo como el establecimiento de una Política Nacional de Seguridad Vial requiere de análisis profundo, cambiando el “a mí me parece” por la evidencia científica. Los resultados, sean buenos o malos, deben ser sometidos a un estricto análisis para definir los pasos a seguir y eventualmente corregir las acciones. Para ello es necesario ver la evolución que ha tenido nuestro país desde la creación de las políticas de seguridad vial.
Breve reseña histórica
Con la creación de la Unidad Nacional de Seguridad Vial (Unasev), en 2007, definimos acertadamente que la siniestralidad vial debe abordarse como un problema social, de salud y de seguridad ciudadana. La Unasev nació para salvar vidas.
Las décadas previas al surgimiento de la Unasev se caracterizaron por la apatía, la indiferencia y el ocultamiento del problema social por los distintos gobiernos y autoridades de turno, mientras reclamábamos desde los organismos sociales, fundamentalmente desde el SMU, las necesarias medidas para contener la siniestralidad.
El discurso que trató de explicar la siniestralidad como “un problema de todos” –“lo que ocurre es que la gente no cumple las normas”, es “un problema cultural de largo plazo que se aborda desde la escuela”; “primero hay que educar para luego fiscalizar”– ocultó históricamente el rol del Estado y sus autoridades en la protección de la vida y la convivencia por encima de todo interés. Las manifestaciones mencionadas como explicación de los resultados en siniestralidad fueron el sustento de esa “responsabilidad transferida” en la que el problema siempre es de otros. Contrapusimos a esta visión el compromiso y desarrollo de acciones que hacen a nuestra responsabilidad de gobierno, encarada además como política social.
Hoy se cuestionan nuestras leyes, que en parte explican los buenos resultados en una década. Las políticas desarrolladas se definen por su gestión en términos de resultados. La misión de la Unasev se mide en base a indicadores precisos, internacionalmente aceptados e incorporados tanto en Naciones Unidas como en todos los organismos de referencia. La tasa de mortalidad por cada 100.000 habitantes y por cada 10.000 vehículos fue incorporada por la Unasev como indicador válido una vez desarrollada la base de datos que llamamos Sistema Nacional de Tránsito. Los países miden su gestión en seguridad vial en base a esas dos tasas.
Desde la Unasev desarrollamos las acciones necesarias para mejorar la coordinación entre los distintos cuerpos inspectivos departamentales y nacionales. Iniciamos un proceso de empoderamiento del Poder Ejecutivo y recibimos un buen apoyo desde Presidencia para avanzar en los distintos componentes y factores de riesgo de siniestralidad. Y, fundamentalmente, desarrollamos una política de ocupación de los espacios en los medios de todo el país, lo que posibilitó informar adecuadamente a la población, midiendo su opinión a través de encuestas y estudios de observación anuales.
Ganamos en credibilidad y confianza en la población. Ello generó una aceptación popular de las medidas propuestas en base a la explicación y combate a los mitos y creencias populares contrarias a la normativa vigente, alimentadas por creencias infundadas e incluso difundidas por autoridades generadoras de opinión. Ello se vio reflejado en un cambio de conductas en la vía pública, lo que podría asimilarse al “cambio cultural” reclamado en los discursos durante muchísimas décadas.
Esos cambios se manifiestan claramente, por ejemplo, en la incorporación del uso de cascos en motociclistas y su impacto sobre todo en la lesividad; también en las políticas de alcohol-conducción, en las que se ha generado ese cambio cultural que no depende exclusivamente de los controles y la fiscalización.
La tasa de fallecidos en nuestro país pasó de 20 por cada 100.000 antes de 2007 a 12,8 en 2016.
Los resultados en seguridad vial
La evaluación de los resultados, sean positivos o negativos, se basa en el análisis y puesta a prueba de los planes establecidos. Interpretar adecuadamente los resultados, sobre todo cuando no son los esperados o no se alcanzan los objetivos establecidos, debe hacernos revisar lo actuado buscando identificar las fallas y redefinir los planes.
En 2013 en Uruguay se registró un incremento de 5% en la mortalidad, lo que llevó a establecer una alerta nacional con comunicación a las autoridades nacionales y departamentales, a la vez que se fortalecieron los planes preventivos. A partir de allí las tasas descendieron hasta el año 2016. Estas oscilaciones o variaciones interanuales no hicieron perder la tendencia descendente de las tasas de mortalidad del período analizado. Pero, lejos de tener una visión triunfalista de las políticas establecidas, sabíamos que estábamos muy lejos de lograr las metas propuestas.
Sabemos cuáles son las buenas prácticas capaces de disminuir en el corto plazo las muertes en el tránsito, y sin embargo nuestros países no las incorporan integralmente. Y lo que es peor: la observancia, es decir la fiscalización y el control de la normativa, es más que deficitaria. Esto tiene un triple componente negativo: por un lado no se cumple con las metas propuestas; concomitantemente se pierde la confiabilidad de la población; y además se genera una contradicción cuando en algunas regiones se controla y fiscaliza adecuadamente mientras que en otras no, alimentando de esa forma el ciclo del descrédito de las políticas que se pretenden desarrollar.
Lo que resta por hacer
La Unasev cumplió un rol fundamental durante estos primeros diez años. Quedó demostrada su utilidad como unidad referente ubicada en la órbita de Presidencia de la República. Estableció una adecuada definición del problema a abordar y uniformizó el lenguaje basado en la evidencia y las buenas prácticas. Supo adaptar las recomendaciones internacionales a las realidades nacional, regional y local, lo que se reflejó en un conjunto de leyes necesarias para desarrollar las políticas. Se establecieron los planes anuales de seguridad vial priorizando las acciones que mayor impacto tienen en la mortalidad. Se dio lugar y participación a la población y se apoyó el desarrollo de la Red Nacional de Víctimas y Familiares de Siniestros de Tránsito, que son quienes sobrellevan el peso social de este drama nacional. La estructura funcional de la Unasev se concibió y desarrolló con un carácter abierto e inclusivo, entendiendo la gestión como una construcción colectiva. Se priorizó la comunicación social y la información a la población a través de la participación de los medios y periodistas.
Este resumen muy general explica, a nuestro entender, gran parte de los resultados obtenidos. Son las fortalezas construidas en el período. Pero, como mencionamos, nuestra misión no puede ser conformista y menos aun pensar que hemos logrado las metas propuestas o que hemos hecho todo lo posible.
Asumimos la responsabilidad de la ocurrencia de siniestros en las vías públicas, así como de sus consecuencias en términos de protección de la vida humana. También asumimos nuestras limitaciones para poder desarrollar algunas acciones claves.
La línea de acción desarrollada permitió que nuestro país avanzara como ninguno en la última década, pero no hemos podido uniformizar el país y sus instituciones en las definiciones adoptadas en términos de políticas de seguridad vial. Las leyes aprobadas chocan con diversos intereses, industriales, comerciales, corporativos, políticos, y es necesario dar la discusión y confrontación necesarias para lograr las metas propuestas. Existe aún un enorme fraccionamiento determinado por la visión individual, cuando no partidaria, de quienes están directamente vinculados a este problema.
Si bien en algunos departamentos las recomendaciones se cumplen, obteniendo resultados muy alentadores, en otros no existen controles integrales y el balance general explica los malos resultados nacionales. Los controles y la fiscalización no han estado adecuadamente planificados ni medidos en sus resultados. No contamos con información relevante sobre operativos y planes departamentales, lo que impide un balance nacional, y lo que es peor, una planificación basada en datos integrales.
La observancia del cumplimiento de las leyes no sólo es deficitaria a nivel nacional, sino que los esfuerzos realizados para coordinar las acciones han sido fundamentalmente puntuales en fechas definidas. Los datos disponibles sobre el control de factores de riesgo son insuficientes y parciales. Estas son algunas de las debilidades detectadas, que deben analizarse a los efectos de corregirlas en la planificación futura.
Lo que falta mejorar
Las políticas nacionales no pueden depender de las voluntades individuales o ser contrarias a las definiciones legalmente establecidas. Hemos sido testigos de los cambios, marchas y contramarchas que se generan con la asunción de las distintas autoridades luego de los períodos electorales nacionales y departamentales. El fortalecimiento de las políticas de autoridad, es decir, la observancia del cumplimiento de la normativa vigente, debe ser prioritario. Para ello es necesario elevar un proyecto de ley de reestructura de la Unasev que consolide algunas iniciativas aprobadas legislativamente, como la regionalización de la estructura.
Esta nueva ley implicaría, a nuestro entender, que la Unasev se transforme en la Dirección Política de la Policía Nacional de Tránsito, siendo esta última el brazo ejecutor de las definiciones adoptadas por la Dirección de la Unasev.
Hay que dar la discusión, porque evitarla es condenar a muchos uruguayos a una inequidad insostenible. Sería admitir, como pasa hoy, que los jóvenes se mueran más en una ciudad que en otra por el solo hecho de no exigir el cumplimiento de las leyes vigentes.
Existen muy buenas experiencias departamentales con resultados muy auspiciosos, como Rivera o Montevideo, o como sucedió en Soriano cuando el intendente comenzó a aplicar la obligatoriedad del uso del casco en motociclistas, lo que produjo un descenso de 40% de lesionados graves. Pero es necesario que estos resultados sean uniformes en todo el país.
No es admisible que 23% de los motociclistas que fallecen no lleven casco protector. Existe una correlación directa entre no usar casco y morir por traumatismo en la cabeza. El departamento de Cerro Largo es donde hay menor utilización de casco en motociclistas que sufren siniestros de tránsito. De los 21 fallecidos en 2018 en ese departamento, 13 eran motociclistas y 12 de ellos no utilizaban casco. Como tampoco es admisible que tanto adultos como niños que fallecen en siniestros de tránsito salgan despedidos de sus vehículos por no usar cinturones y sistemas de retención infantil.
Sabemos que una ley que contemple la reestructura planteada generará discusión sobre el rol del gobierno nacional y los gobiernos departamentales, y que se han levantado voces discordes aludiendo a las autonomías e incluso al rol de los cuerpos inspectivos. Cada vez que planteamos este tema se generaron estas afirmaciones y falsas contradicciones, siempre por los medios y nunca realmente encarando una discusión profunda sobre el tema. La autonomía departamental no se ve afectada de ninguna forma, ya que lo que se plantea es legalizar en forma uniforme la actividad integrada de los cuerpos inspectivos departamentales y nacionales.
Es necesario en esta nueva etapa dotar de presupuesto propio a la Unasev a los efectos de incorporar recursos tanto humanos como materiales para el cumplimiento de la función establecida. Se requiere discutir las formas de financiamiento entre distintas propuestas que podrían contemplar, por ejemplo, porcentajes de los seguros y de las multas, entre otros, que permitan una reinversión financiera en los departamentos en función de los indicadores y resultados.
Las cifras que se vienen produciendo no sólo son dramáticas por el incremento de la mortalidad: se registran además incrementos en los distintos factores de riesgo que requieren un análisis específico, que no hemos visto que se realice, así como también una disminución interanual de la cantidad de controles realizados.
Las recientes iniciativas de derogar la tasa cero de alcohol permitida a la hora de conducir y volver a niveles de 0,3 gramos por litro de alcohol en sangre reflejan por un lado la falta de conocimiento de los motivos que llevaron a su aprobación, y por otro la presión que realiza la industria de fabricación y comercialización de alcohol.
En el mundo ya no se discuten los efectos en seguridad vial del binomio alcohol-conducción; incluso para niveles bajos la discusión se centra en cómo los gobiernos adoptan las recomendaciones de los organismos expertos en la materia y en si son capaces de llevarlas adelante de manera sostenida.
No es posible admitir ningún interés superior a la protección de la vida. No es aceptable que las leyes se apliquen según la voluntad de las autoridades, no es admisible que aceptemos pasivamente que en ciudades y rutas no se controlen las medidas básicas que salvan vidas, y lo que es peor aun, que alguna autoridad exprese públicamente la no aplicación de la normativa vigente.
Por otra parte, la creación de un Sistema de Trauma y Emergencias debe ser una meta a desarrollar, ya que los sistemas organizados han demostrado una disminución de hasta 20% en la mortalidad por estas causas. La Ley de Urgencias y Emergencias, así como la de Centros de Referencia, son una oportunidad para avanzar en este Sistema de Trauma y Emergencias en nuestro país, pero este sistema requiere de un marco legal que lo haga sustentable. Por ello desde Unasev y el SMU, con la participación de la Cátedra [NOTA DE MAURICIO: ¿CÁTEDRA DE QUÉ?] y el Departamento de Emergencias del Hospital de Clínicas, se impulsó un anteproyecto en este sentido que aún no se ha abordado a nivel parlamentario. El rol del Ministerio de Salud Pública es clave al respecto y debería constituirse en una definición del propio Poder Ejecutivo que impulse las acciones necesarias.
Por todo lo expuesto, y por muchísimas razones más, es que considero necesario un llamado de alerta desde esta tribuna. Una alerta y llamado a la reflexión con espíritu constructivo, una convocatoria al análisis y al debate. Una apuesta, en tiempos electorales, a la inclusión en los programas de gobierno de los partidos de este problema social, de salud y de convivencia ciudadana.
Gerardo Barrios es médico Intensivista-emergencista. Fue presidente de la Unasev entre 2007 y 2017.