Pobreza y transferencias de ingreso en tiempos de pandemia

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La crisis originada por la pandemia de Covid-19 ha ocasionado un fuerte debate internacional sobre las intervenciones necesarias para reducir los efectos económicos y sociales de las políticas sanitarias. A nivel local, el gobierno ha anunciado varias medidas y también diversos actores políticos y sociales han planteado variadas propuestas. En la última semana, la diaria publicó varias contribuciones sobre el tema, orientadas a pensar soluciones de corto, mediano y largo plazo. Para aportar al debate en curso, en esta columna ponemos a consideración algunas propuestas y reflexiones, centrándonos en la prevención de un aumento significativo de la pobreza y la vulnerabilidad de ingresos.¹ Aunque se conectan con transformaciones que deberían ser necesarias a mayor plazo, son medidas pensadas principalmente para la emergencia.

Al igual que en el resto de los países, la prevención de la pandemia en Uruguay conlleva medidas de “distanciamiento social”. Sus consecuencias sobre el empleo y los ingresos personales revelan con crudeza las desigualdades económicas y sociales preexistentes. Aspectos tales como el tipo de empleador, el sector de actividad, el acceso a la cobertura de la seguridad social, el nivel de remuneraciones recibido y la posibilidad de trabajar marcan diferencias en cómo se reciben los impactos de la crisis. Aun entre los trabajadores que cuentan con un empleo formal, la situación es acuciante. Por ejemplo, en sólo diez días, el número de personas en seguro de paro ascendió sustancialmente. Por ello, de no mediar fuertes intervenciones estatales, muchas de las personas que han sido convocadas a no salir de sus casas para colaborar con el popularizado “achatamiento de la curva” contribuirán involuntariamente a generar un pico en la curva de la pobreza. Corregir o compensar la situación de los menos favorecidos por la lotería social es un elemento insoslayable de las concepciones de justicia distributiva más relevantes en la actualidad.² Remite al ideal normativo que afirma que las circunstancias arbitrarias no pueden tener la última palabra en la definición de las posibilidades vitales de las personas y que una sociedad que se orienta por la justicia debe adecuar sus instituciones para brindar a todos un trato equitativo.

A nivel mundial se cuenta con muy pocos ejemplos de una parálisis económica como la actual y aún es temprano para hacer predicciones sobre la magnitud del impacto social y económico de la pandemia. No obstante, no se debe ignorar que América Latina tiene una larga trayectoria de crisis económicas, con efectos sociales desigualmente distribuidos y pocas acciones enérgicas para contenerlos. Si bien durante las crisis la pobreza y la desigualdad aumentan rápidamente, su posterior caída puede ser lenta, con consecuencias de corto, mediano y largo plazo sobre la vida de las personas.³ Se requieren muchas políticas combinadas e inversiones de gran magnitud para lograr su descenso. Por eso, evitar un aumento sustancial de la pobreza debería constituir una prioridad para las políticas públicas.

A los argumentos anteriores se agrega que las experiencias de Uruguay en cuanto a la capacidad de preservar las condiciones de vida de la población más vulnerable frente a las crisis económicas no son buenas. Pese al temprano despliegue del sistema de seguridad social, se ha tenido poca iniciativa para implementar respuestas enérgicas de contención de la rápida erosión de los niveles de vida: entre 1999 y 2003 la incidencia de la pobreza se duplicó y la desigualdad se exacerbó, con consecuencias que duran hasta el presente.⁴ De hecho, la posterior caída de la desigualdad en Uruguay comenzó bastante más tarde que en la gran mayoría de los países.

El remedio y la enfermedad: escala y temporalidad de la respuesta

En el escenario más optimista, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) prevé una contracción de la actividad económica en los países de la región de 1,8%, así como un incremento del desempleo de diez puntos porcentuales y un aumento significativo de la incidencia de la pobreza. En un escenario también muy optimista y extremadamente incierto, la sola paralización transitoria de la actividad económica en Uruguay durante tres semanas llevaría a una caída del Producto Interno Bruto (PIB) de al menos 1%. Esta caída se suma a la previsible contracción por el deterioro del escenario internacional y regional, la detención del turismo internacional y el ajuste anunciado sobre los salarios, con lo que la contracción podría alcanzar el 4%.⁵

Las políticas económicas y sociales que se adopten requieren una respuesta de escala adecuada y proporcional al potencial perjuicio sobre la sociedad. Incluso opciones pertinentes pueden ser inefectivas si su escala o envergadura es insuficiente, su focalización equivocada y la oportunidad desacertada. Como lo demuestran muchos ejemplos en la historia del pensamiento económico, las políticas económicas mal diseñadas pueden aumentar las privaciones y generar un fuerte sufrimiento humano.⁶

Por otra parte, la experiencia de los países más afectados y la de Uruguay en la anterior crisis indican que el momento en que las políticas son implementadas es fundamental. Los paquetes de estímulo serán menos efectivos si se despliegan una vez finalizada la crisis sanitaria.

Propuestas de políticas hacia los sectores más vulnerables

Según el Instituto Nacional de Estadística, en 2018 la pobreza de ingresos alcanzaba a 8% de las personas. Sin embargo, varios estudios indican que un sector mucho más amplio de la población logró traspasar ese umbral, pero, en circunstancias económicas más adversas, puede experimentar insuficiencia de ingresos nuevamente.⁷ Es claro que ubicarse por encima de la línea de pobreza no significa necesariamente haber logrado un incremento de ingresos ni ser inmune a nuevas recaídas. Por eso, para no reiterar situaciones como las experimentadas durante de la crisis de 2002, las políticas de protección de ingresos deben abarcar a 40% de hogares de menores ingresos. Ello implica una ampliación sustantiva de la población objetivo que se vislumbra en el plan de contención anunciado hasta ahora por el gobierno.

1) Medidas de sostén del nivel de empleo

Mantener el vínculo de los trabajadores con sus empleos es clave para evitar que la recesión tenga un costo aun mayor, pues permite sostener parte del ingreso, así como el vínculo con el sistema de salud. Sin embargo, aquellos trabajadores que ingresen al programa de seguro de desempleo experimentan una reducción significativa en sus remuneraciones. Quienes tienen causal de despido recibirán 66% el primer mes, y a partir de allí el porcentaje se reducirá paulatinamente. Una posible medida para mitigar esta caída consistiría en mantener, al menos, la tasa del primer mes, suprimiendo la reducción posterior. Las causales de suspensión implican actualmente reducciones de los ingresos aun mayores.

Además, se debe tener en cuenta que algunas personas ocupadas en este momento no cumplen con los requisitos del programa y no accederán al seguro de desempleo. De esta forma, perderán, también, el derecho a la asistencia mutual (incluyendo el de sus dependientes). Eso podría evitarse con disposiciones temporales para enfrentar la situación y evitar, también, la mayor carga sobre la Administración de los Servicios de Salud del Estado.

Por lo tanto, se requiere pensar medidas más enérgicas de apoyo al mantenimiento del empleo. Las políticas de apoyo orientadas a mantener la liquidez de las empresas en mayores dificultades deberían condicionarse a que se hagan esfuerzos para mantener la plantilla de trabajadores. La política que está llevando adelante actualmente Dinamarca y Reino Unido, destinada a sostener los niveles de empleo en empresas particularmente afectadas por medio de contribuciones estatales y con el aporte de días de licencia por parte de los trabajadores parece también un camino adecuado. En todos los casos, establecer acuerdos que impliquen una negociación colectiva amplia y un aporte de todas las partes serán seguramente los más efectivos.

2) Reforzamiento y expansión de los programas de transferencias de ingresos

Las medidas anunciadas para fortalecer los programas alimentarios resultan insuficientes para contener la caída de ingresos del 40% más pobre de la población. La Tarjeta Uruguay Social (TUS) abarca a un conjunto reducido de beneficiarios (86.000 hogares), que equivaldría a 12% de la población total. A la vez, presenta algunos problemas de focalización, que no aseguran la cobertura completa del decil más bajo, aun cuando ese fuese el objetivo.⁸

Por otra parte, los apoyos no necesariamente deberían estar orientados exclusivamente a la compra de alimentos, pues los hogares requerirán ingresos suplementarios para hacer frente a otras necesidades (transporte, salud, vestimenta, pago de alquileres y gastos de vivienda, servicios públicos, etcétera).

Dada la amplia cobertura del sistema de Asignaciones Familiares (Afam) en dicho 40% de menores ingresos, esta podría ser la base de la ampliación, y no las canastas alimentarias. Se sugiere suplementar estas transferencias (y fortalecer aun más a los hogares que enfrentan mayores privaciones mediante la TUS reforzada, tal como se ha anunciado). Si bien Afam está pensada como una prestación para hogares con menores de 18 años, una suplementación significativa de los montos transferidos mediante este mecanismo permitiría alcanzar rápidamente a un amplio segmento de la población, incluyendo hogares conformados por desempleados, inactivos, trabajadores informales y en empleos precarios, algunos de los cuales no reciben TUS y no serán alcanzados por las medidas de empleo protegido o seguro de desempleo. A la vez, deberían eliminarse los controles de escolarización, al menos por el presente año lectivo. Adicionalmente, en base al registro administrativo Ministerio de Desarrollo Social (Mides)-Banco de Previsión Social, se propone restablecer la prestación a aquellos hogares con menores de 18 años que en el último año fueron dados de baja por no cumplir con estos requisitos. De esta forma, se alcanzaría una amplia base de hogares.

Para lograr la cobertura total de la población objetivo antes definida debería agregarse una suplementación de ingreso a los mayores de 65 en condición de vulnerabilidad socioeconómica, pues al constituir la principal población de riesgo, enfrentará mayores gastos de atención de salud, cuidados y medicación. Una elevada proporción de este grupo puede alcanzarse mediante el sistema de pensiones y jubilaciones, dada su amplia cobertura. A la vez, una parte pequeña de los mayores de 65 sin acceso a pensiones o jubilaciones sería alcanzable vía TUS o Afam, pues integran hogares extendidos, o la prestación de Asistencia a la Vejez del Mides. Finalmente, se debería ampliar sustancialmente la población objetivo de la TUS para alcanzar a las personas que integran hogares sin menores de 18 ni mayores de 65.

Dado que la caída de ingresos irá más allá de la finalización de la crisis sanitaria, las medidas deberían mantenerse al menos durante un año.

Un esfuerzo de toda la sociedad

En esta columna nos hemos centrado en apenas una de las aristas del desafío económico que genera la pandemia. Solamente enfrentar decididamente esta problemática implica ampliaciones sustantivas de los recursos actuales. Las estimaciones presentadas en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (2018) indican que el costo de los programas TUS y Afam representa 0,43% del PIB. La duplicación de sus prestaciones a los actuales beneficiarios por un año aquí propuesta tendría, como mínimo, un costo diez veces mayor que el que el gobierno anunció inicialmente para fortalecer los “planes alimentarios”. A ello se sumarían los costos de los programas de sostén del empleo y de expansión de elegibilidad para el seguro de paro. A nuestro juicio, esa es la escala de respuesta que la situación amerita sólo para esos objetivos. Si consideramos que enfrentamos una caída del PIB de al menos 1%, se vuelve evidente que el esfuerzo requerido es significativamente más alto que los órdenes de magnitud anunciados hasta el momento.

Los posibles mecanismos de financiamiento requieren un análisis específico. Sin embargo, es importante señalar que utilizar impuestos regresivos como el Impuesto al Valor Agregado o el aumento de tarifas es fuertemente desaconsejable y puede llegar a neutralizar efectos virtuosos de otras políticas redistributivas implementadas. Tal como lo han hecho países tan diversos como Argentina, Chile, España y Dinamarca, se requerirá emprender una enérgica política de gasto focalizada en sectores prioritarios. La salida inmediata de la crisis puede financiarse con el endeudamiento preaprobado disponible, que ya ha empezado a ser movilizado por el gobierno. El financiamiento en lo mediato deberá ser afrontado con incremento de la imposición progresiva a los ingresos y el patrimonio, de modo de lograr que los menos afectados contribuyan en mayor proporción a la salida de una crisis de la que nadie fue responsable. De esta forma, será posible absorber socialmente este choque negativo, redistribuyendo su carga de la crisis y promoviendo una salida rápida, ordenada y más justa.