En la edición de la diaria del 7 de agosto, bajo el título “El gobierno y las intendencias avanzan en la eliminación de impuesto que paga el sector agropecuario”, se indica que el presidente de la Federación Rural (FR) afirmó que “ahora es un tema de detalles administrativos para que los intendentes se queden tranquilos de que ellos no van a perder recursos”, en referencia a la derogación del denominado 1% a la enajenación de semovientes. Y como el diablo mete siempre la cola, agrega entre paréntesis que “no tiene vínculo alguno con la propuesta del PIT-CNT para el segmento más rico de la sociedad”.
A los lectores que continúen el hilo, decirles que sigan leyendo y se enterarán de que en 2025 una decena de tenedores de ganado, 0,01% del total, vendieron a los frigoríficos más de 50 millones de dólares en bovinos. El 0,8% vendió 250 millones de dólares.
Antes de que se tomen decisiones que luego es muy difícil revertir, vale la pena hacer una revisión de la historia de este impuesto.
1960. Se creó un impuesto de 2% a cada enajenación de semovientes para financiar los presupuestos “municipales” y si sobraba –decía la Ley 12.700–, se destinaba a la realización de obras públicas departamentales. Dicen que lo propuso Wilson Ferreira Aldunate siendo diputado por Colonia.
1967. La Ley 13.586, de febrero de ese año, siendo todavía Wilson Ferreira Aldunate ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, dejó claro que las ventas a los frigoríficos también debían pagar.
1972. La Ley 14.100 pasó el impuesto de 2% a 3%. El presidente era Juan María Bordaberry y Wilson Ferreira Aldunate era senador. Un documento de la FR de 2022 hace mención a que la modificación fue a instancias del senador.
1995. La Ley 16.694, del 24 de febrero de 1995, a seis días del cambio de gobierno, cuando el presidente era el herrerista Luis Alberto Lacalle Herrera y el ministro de Ganadería era Ricardo Reilly, promulga la disminución del impuesto de 3% a 1%, compensando a las intendencias con lo producido por el impuesto a los motores a gasoil creado a fines de 1990.
1995. El presidente Julio María Sanguinetti propone la derogación del impuesto a los motores gasoleros. Blancos, colorados y frenteamplistas manifiestan su preocupación acerca de los ingresos de las intendencias. Se estimaba en esa época, hace 30 años, que el impuesto rendía entre 15 y 17 millones de dólares.
2010. La FR invitó a la Asociación Rural del Uruguay a trabajar en conjunto en procura de la derogación del impuesto del 1%.
2011. En diciembre se crea el famoso ICIR (impuesto a la concentración de inmuebles rurales), dirigido a capturar parte de las ganancias que produce la valorización de la tierra independiente del esfuerzo del productor. Señalaba el proyecto que la presión fiscal del agro había pasado de 9,7% del PIB en 1999 a 7,1% en 2009 –la Oficina de Programación y Política Agropecuaria dice que en 2024 fue de 6,5%– y que la propiedad de la tierra estaba mucho más concentrada que el ingreso. La recaudación del impuesto sería de unos 60 millones de dólares y no se podría deducir del IRAE (impuesto a las rentas de las actividades económicas). Como consecuencia de algunas declaraciones de inconstitucionalidad, la Ley 19.093, de junio de 2013, derogó desde su vigencia el impuesto creado.
2011. En noviembre, el Poder Ejecutivo propuso una serie de ajustes tributarios –devoluciones del IVA, cambios en las franjas y deducciones al IRPF– y, entre otras disposiciones, propuso derogar el impuesto creado por la Ley 12.700, compensando a las intendencias. Un acuerdo del presidente José Mujica con los intendentes de la época resolvió no derogar el impuesto y reconocer un crédito fiscal a favor de los titulares de explotaciones agropecuarias equivalente a efectos de pagar al Banco de Previsión Social (BPS) o a la Dirección General Impositiva (DGI).
2020. En abril, la Ley 19.878 suspendió por un año el crédito fiscal a favor de los titulares de explotaciones agropecuarias, salvo en caso de los productores familiares registrados y los pequeños productores lecheros y queseros, para nutrir el Fondo Covid-19. No se pudo comprobar que el ingreso se registró, ya que no figura en la Rendición de Cuentas del fondo. En agosto, nueve diputados frenteamplistas, de todos los sectores, presentaron un proyecto relativo a la mejora de la recaudación del impuesto, que fijó las bases del que luego fue acompañado por diputados de todos los partidos.
2022. El Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) propuso que “resultaría pertinente incorporar en la próxima Rendición de Cuentas, y obtener el apoyo de todos los partidos políticos con representación parlamentaria en el país, la eliminación de la devolución del crédito fiscal otorgado a los titulares de explotaciones agropecuarias por el monto del impuesto pagado a los gobiernos departamentales por el 1% a las enajenaciones de semovientes y destinar una cifra de magnitud similar, de 1.500 millones de pesos (a valores de 2022), en particular para atender las necesidades de niñas, niños y jóvenes de todo el país”.
2025. La Ley de Presupuesto Nacional 2026-2030 estableció que el tema sería analizado por una Comisión entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de Intendentes.
2026. La Ley de Rendición de Cuentas a consideración del Parlamento no contiene la iniciativa privativa del Poder Ejecutivo para derogar el impuesto que en 2024 significó para las intendencias un ingreso de al menos 1.375 millones de pesos, casi 40 millones de dólares, cifra superior al incremento presupuestal previsto para 2027.
¿No se podría volver al impuesto del 3% de la década de los 70, pero aplicado solamente a la última venta realizada a frigoríficos y al exterior? Se recaudaría más y recaería en apenas el 0,8% de los tenedores de ganado.
Hecha esta cronología que, pese a los esfuerzos, no resultó corta ni rápida, trataré de analizar, con los datos públicos disponibles, quiénes pagan el impuesto y formular algunas preguntas que podrían ser tomadas como propuestas.
El Sistema de Información Ganadera –que los inversores de Conexión Ganadera y sus asesores no consultaban– publicó los datos correspondientes a la “Declaración jurada anual de existencias, datos reales/públicos y abiertos/actualizados/evolución 2024-2025”. El muy interesante informe muestra que 11.581.497 bovinos y 4.796.824 ovinos –más equinos, caprinos y suinos– corresponden a 84.597 tenedores de ganado, de los cuales 50.678 son tenedores con campo. De ellos, 37.564 se dedican principalmente a la ganadería, 156 al engorde a corral (feedlot) y 2.552 a la lechería.
La faena de bovinos en 2025 ascendió a 2.400.895 bovinos, 846.403 ovinos, 140.628 cerdos, 48.880 equinos y 35.555.132 aves (que también son semovientes pero que, por algún motivo, misterioso para mí, no pagan el impuesto).
Del análisis de las ventas de semovientes vacunos a todas las plantas frigoríficas del país surge que el 0,8% de las empresas es responsable de más del 75% del importe vendido de vacunos. El 0,45% vende el 30%, 0,3% vende el 18%, 0,007% –poco más de 60– vende el 11% y diez empresas, el 0,01%, venden el 18% (unas 430.000 cabezas al año).
Teniendo en cuenta los precios promedio publicados por el Instituto Nacional de Carnes en cuarta balanza, los rendimientos y volúmenes de faena, el 1% de esa “última” venta, alcanzó en 2024 no menos de 23 millones de dólares y más de 25 millones de dólares en 2025. Además, en 2024, cuatro o cinco empresas exportaron en pie 347.00 cabezas por 300 millones de dólares y, en 2025, 371.000 cabezas por 383 millones.
Seis preguntas para ayudar a pensar
- ¿Cuáles serían los motivos para que, en las actuales circunstancias, los presupuestos públicos prescindan de la recaudación de unos 40 millones de dólares anuales?
- ¿No valdría la pena revisar el argumento de que como para los pequeños productores es muy difícil administrativamente descontar el impuesto pagado de sus obligaciones con el BPS y DGI, debe derogarse el impuesto que sí descuentan los grandes, que saben hacerlo?
- El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, en lugar de analizar cómo se ajustaría la compensación a las intendencias producto de la derogación del impuesto, ¿no podría analizar las alternativas para facilitar su descuento a los pequeños productores, considerando incluso un número de enajenaciones no imponibles para los productores familiares?
- ¿No se podría volver al impuesto del 3% de la década de los 70, pero aplicado solamente a la última venta realizada a frigoríficos y al exterior? Se recaudaría más y recaería en apenas el 0,8% de los tenedores de ganado.
- ¿No se podría atender en forma parcial la propuesta del Cinve de derogar la devolución de certificados de crédito, que es lo que finalmente habilita a sostener cierta ridiculez del sistema?
- ¿Los intendentes no deberían preocuparse por la pérdida de recursos propios, de libre disponibilidad, a cambio de recursos nacionales, que legal o fácticamente siempre son condicionados y de magnitud incierta?
Pedro Apezteguía fue director de Descentralización e Inversión Pública de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.