El impuesto no sólo es una manera de hacer contribuir a unos y otros con el financiamiento de las cargas públicas y de los proyectos comunes, así como de distribuir esas contribuciones de la manera más aceptable posible; también es una manera de producir categorías, conocimiento y transparencia democrática. Thomas Piketty - El capital en el siglo XXI
El año pasado publiqué un libro sobre la evolución del sistema tributario uruguayo en el período 1990-2018 y, naturalmente, creo que es de interés seguir analizando ese proceso en el futuro. Desde esa mirada académica –créanme que los antecedentes históricos la respaldan– tengo la convicción de que veremos sucederse hitos y cambios tributarios, incluso durante el gobierno que se inicia, a mayor velocidad y en mayor dimensión de lo que muchos consideran.
El objetivo de esta columna, por tanto, es reflexionar sobre los nuevos consensos fiscales pospandemia –¿necesarios o posibles?–, en particular presentar las recomendaciones y debates que se generan sobre el sistema tributario. Los efectos económicos de la pandemia y los reclamos sociales de mayor equidad ante la creciente desigualdad ponen en evidencia que los sistemas tributarios necesitan fortalecer, entre otros aspectos, la imposición patrimonial sobre las personas.
Ya hubo cambios en tres meses
Crisis sanitaria mediante, los acontecimientos tributarios comenzaron a ocurrir de forma temprana; tan sólo a tres meses de iniciado el gobierno nacional hubo cambios y nuevos impuestos:
El decreto 097/2020 elimina la rebaja de dos puntos porcentuales del IVA en compras realizadas con tarjeta de débito y medios de pago electrónicos (operaciones de hasta 4.000 unidades indexadas). A esto se suma la eliminación de la rebaja de cuatro puntos porcentuales de IVA mediante la utilización de tarjetas de crédito, débito o instrumentos de pago electrónicos en compras de servicios gastronómicos y otros vinculados al turismo.
La ley 19.874 crea un impuesto de carácter temporal –“Impuesto Emergencia Sanitaria Covid-19”– que grava las remuneraciones y prestaciones nominales de los funcionarios públicos y los empleados que tienen al Estado como empleador. Se creó, además, un adicional, también temporal, del Impuesto a la Asistencia a la Seguridad Social (IASS) para jubilaciones y pensiones. Tanto la ley como el adicional comprenden las remuneraciones y jubilaciones nominales por encima de 120.000 pesos.
Otra ley, la 19.878, suspende por un año el crédito fiscal otorgado a titulares de explotaciones agropecuarias por el impuesto del 1% pagado a los gobiernos departamentales por enajenaciones de semovientes, con excepción de productores familiares y lecheros pequeños.
A nivel global, ante necesidades de ingresos adicionales por parte de los estados para enfrentar la crisis sanitaria y sus impactos económicos, se presentan recomendaciones que alimentan debates sobre eventuales cambios pospandemia en los sistemas tributarios nacionales pero en contexto de mayor coordinación internacional. Esta situación es evidente a partir de la crisis financiera internacional del 2008 con los acuerdos multilaterales para la aplicación de convenios de intercambio automático de información financiera con fines tributarios entre administraciones tributarias.
Las propuestas de cambios giran principalmente sobre dos ejes. Uno es la tributación de la denominada economía digital –en la que nuestro país ha avanzado de forma unilateral y grava los principales servicios digitales con IVA e Impuesto a las Rentas de los No Residentes (IRNR)–. El otro es la tributación sobre la riqueza como herramienta de mayor distribución de los ingresos y disminución de las grandes desigualdades patrimoniales, que desde las década de 1980 evolucionan de forma creciente a escala global. En ese marco, vemos recomendaciones en que vuelven a cobrar relevancia antiguos impuestos de imposición patrimonial, como el Impuesto al Patrimonio y el Impuesto sobre Donaciones, Herencias o Sucesiones.
Tendencia a nivel internacional en propuestas tributarias
A manera de ejemplo voy a mencionar cuatro casos que considero relevantes, por el alcance institucional global y regional: informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
En abril de 2018 la OCDE presentó dos informes. Uno, titulado “Fiscalidad del ahorro de los hogares”, señala la existencia de oportunidades para que algunos países aumenten la progresividad en sus impuestos sobre el ahorro, como resultado del reciente intercambio automático de información financiera entre administraciones tributarias. El otro informe, “El papel y diseño de los impuestos sobre el patrimonio neto”, refiere a los nuevos márgenes para impuestos sobre el patrimonio neto en países donde la tributación de los ingresos de capital es baja o donde no se recaudan impuestos a la herencia.
Recientemente, en abril, el FMI, en su “Serie especial sobre políticas fiscales en respuesta al covid-19”, plantea considerar aumentos de las tasas en los tramos superiores del Impuesto a la Renta, el Impuesto a la Propiedad y el Impuesto al Patrimonio, quizás a modo de “sobretasa solidaria”.
También en abril, se indica, en un documento presentado por expertos tributaristas del BID para la región de América Latina y el Caribe, que los déficits de corto plazo se van a financiar con expansión de la deuda, pero, tras la pandemia llegará la hora de la “política tributaria”. En el análisis más detallado, sobre la base de un sistema tributario que no pierda de vista la equidad, dado el efecto regresivo de la propia crisis, y sobre las principales bases tributarias del IVA, el Impuesto a la Renta, y el Impuesto al Patrimonio, establecen algunas consideraciones.
Respecto del IVA, y dada la regresividad del impuesto, vale destacar la mención a que eventuales aumentos de tasas vayan acompañadas de un resarcimiento a los hogares más pobres, con transferencias focalizadas que compensen el alza del tributo, una aplicación del denominado “IVA personalizado”. Uruguay tiene una experiencia piloto en ese sentido a través de la Tarjeta Uruguay Social, y condiciones de administración tributaria, que le permitirían analizar seriamente su implementación a futuro.
En el Impuesto a la Renta, dada la regresividad de la crisis y la precaria situación en que van a quedar numerosas empresas, se plantea como opción aumentar las tasas sobre los rendimientos de capital en aquellos casos en que el impuesto es dual, como en el caso de Uruguay, es decir, sobre las rentas pasivas de capital (dividendos, intereses, regalías, ganancias de capital, etcétera), en el entendido de que además incentivaría la reinversión del circuito empresarial.
Finalmente, respecto del Impuesto a la Propiedad se establece la necesidad de impulsar y fortalecer aquellos que gravan los inmuebles residenciales (con un mínimo exento) como empresariales (deducible en renta), rurales y urbanos, de muy bajo rendimiento actual, y a su vez fortalecer los catastros y, con ello, la planificación territorial, reafirmando su naturaleza de gravamen subnacional.
En otro documento aún más reciente, publicado por la OCDE en mayo 2020, “Impuestos y política fiscal en respuesta a la crisis del coronavirus”, se establece, en sus consideraciones finales acerca de las exploraciones de nuevas políticas fiscales tras la crisis, que tal vez es demasiado pronto para desarrollar asesoramientos concretos sobre políticas fiscales a largo plazo, pero el debate está comenzando. La naturaleza sin precedentes de la crisis, por ejemplo, está provocando una reflexión sobre si se podrían contemplar algunas medidas excepcionales, como ha sido el caso después de grandes guerras o grandes crisis fiscales, y esto implica sugerencias sobre nuevas fuentes de ingresos o bien la modificación en la combinación de impuestos para los sistemas tributarios existentes.
Es que no debemos olvidar que en la historia de la tributación las crisis internacionales, y en particular las grandes guerras, están ligadas directamente a los impuestos directos y progresivos. En el entorno de la Primera Guerra Mundial, por necesidades fiscales obvias, se expande el impuesto progresivo a la renta personal a nivel internacional. Y en el entorno de la Segunda Guerra Mundial, nuevamente ante necesidades fiscales de los estados, aumentan significativamente las tasas del Impuesto a la Renta Personal y a las herencias, la progresividad, y el universo de contribuyentes.
Imposición patrimonial en Uruguay
Para detallar las características de los principales impuestos patrimoniales en nuestro país, necesitaríamos una columna entera; no obstante, podemos adelantar algunas consideraciones.
El Impuesto al Patrimonio ha sido de los impuestos que menos se modificó con la Reforma Tributaria de 2007, y sufrió cambios en 2013 para quitar parcialmente la exoneración a explotaciones e inmuebles rurales, los que superan las 2.000 hectáreas. No obstante, la lógica de la Reforma Tributaria, gravando por primera vez rentas personales de trabajo de forma integrada y progresiva, gravando rentas personales de capital (rendimientos de capital e incrementos patrimoniales), y gravando, entre otras, las rentas por compraventas de campos que tampoco estaban gravadas, llevó a priorizar el Impuesto al Patrimonio de Personas Físicas como instrumento de contralor e implementar una reducción de tasas de forma sucesiva, disminuyendo su peso como instrumento de distribución de la riqueza.
El Impuesto a las Herencias Elevadas es un impuesto más antiguo; existe en los principales países del mundo y existió en Uruguay durante 100 años, desde 1870 hasta 1974. No obstante, al no existir un impuesto a las herencias como tal en nuestro sistema tributario, los inmuebles que se transmiten en sucesión pagan el Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales (ITP), desde 1990, pero sin mínimos, ni tasas progresivas. Esto provoca situaciones de clara inequidad, pues se paga por la herencia de “la casita de los viejos”, pero no pagan las herencias efectivizadas en títulos, valores, efectivo o cuentas bancarias, aun cuando estemos ante sucesiones millonarias.
Mis vintenes sobre el tema
En tres meses de iniciado el gobierno, además de los cambios mencionados, encontramos debates respecto de la capacidad contributiva de algunos sectores y los impuestos sobre el “capital o la riqueza” que involucran directamente a actores del sistema político, analistas económicos y periodistas. Las propuestas y debates se generalizan por las consecuencias económicas de la pandemia. Por eso es clave analizar con atención algunos momentos de la historia y su relación con las reformas tributarias para comprender que presumiblemente ocurrirán cambios a corto y mediano plazo a nivel internacional, pero también en nuestro país.
No tengo elementos de juicio para considerar que ocurrirán cambios en el sentido de lo expresado en las referencias internacionales durante el presente período de gobierno (2020-2025). Tanto las promesas electorales de no sumar más impuestos como las orientaciones políticas expresadas al respecto por las autoridades del gobierno así lo indican. No obstante, los debates seguirán presentes en el sistema político y en nuestra sociedad en general, y seguramente provocarán cambios a mediano plazo y más allá de orientaciones políticas. Por ello es imprescindible la reflexión, aceptando disputas y tensiones de equidad versus eficiencia, en la búsqueda de mayores consensos tributarios, tan necesarios y vigentes como el rol del Estado en la provisión de bienes y servicios públicos y cómo financiarlo.
En el contexto internacional se avecinan cambios, medidas coyunturales para afrontar lo más grave de la crisis sanitaria y medidas estructurales pospandemia para fortalecer un Estado de bienestar que mostró su valía a escala global. Por eso reitero la afirmación planteada al inicio de esta columna: están cambiando los vientos tributarios; los efectos económicos de la pandemia y los reclamos sociales de mayor equidad ante la creciente desigualdad ponen en evidencia sistemas tributarios que necesitan fortalecer, entre otros aspectos, la imposición patrimonial sobre las personas.
No habrá excepciones durante muchos años para aquellos países que pretendan aproximarse a los estándares internacionales y la cooperación multilateral. Estamos en el mundo de la información a velocidades nunca imaginadas; aquí vivimos muchos años a otra velocidad, en un país que de manera excepcional “resistió” el impuesto progresivo a la renta personal del tipo IRPF, durante casi un siglo. La historia pospandemia va más rápido.
El autor agradece los enriquecedores comentarios tanto de Juan Pablo Jiménez y Carlos Grau como del Grupo Jueves. Esta y otras notas del Grupo Jueves pueden encontrarse en grupojuevesuy.wordpress.com.