Uruguay: de la renuncia al TISA a la adhesión al CPTPP

En diciembre de 2022, bajo la administración del presidente Luis Lacalle Pou (Partido Nacional y Coalición Republicana), Uruguay presentó la solicitud formal de adhesión al Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por su sigla en inglés). Después de un periodo de gestiones “discretas” y “silenciosas” que involucraron, según la subsecretaria de Relaciones Exteriores, Valeria Csukasi, 25 encuentros con autoridades y equipos negociadores de todos los países signatarios, la confirmación de la aceptación de Uruguay para integrar el grupo de trabajo de adhesión se anunció públicamente el 21 de noviembre de 2025 por la Cancillería del actual gobierno del Frente Amplio (FA).

Esta decisión debiera, al menos, abrir un debate de fondo sobre el modelo de desarrollo y su estrategia de inserción internacional. El CPTPP no es un mero tratado de desgravación arancelaria: una minoría de alrededor de seis capítulos refieren a reducción de aranceles sobre bienes, mientras que el resto establecen disciplinas normativas destinadas a moldear y recortar la potestad regulatoria de los Estados.

Doble déjà vu

Mientras que el Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TISA, por sus siglas en inglés), al que finalmente Uruguay no adhirió, se centraba estrictamente en el comercio de servicios, el CPTPP representa un tratado bastante más abarcativo, pluridisciplinario en el sentido de las materias de negociación que ocupa e integral en el sentido de que refiere tanto a bienes y servicios como también a inversiones y disciplinas que no son arancelarias.

Geopolíticamente, el origen del CPTPP impulsado por Estados Unidos buscaba fijar las reglas del comercio global del siglo XXI para contrarrestar o constreñir el peso de China. En ese sentido, el TISA complementaba estratégicamente el CPTPP al especializarse en el comercio de servicios y era parte de una generación de acuerdos multipartes que combinaban metodologías y disciplinas de negociación extremadamente agresivas y a la medida de las necesidades e intereses de países centrales, fundamentalmente EEUU, Europa y Japón. Ambos tratados comparten un núcleo orientador claro: restringir la autonomía normativa de los Estados para ampliar las fronteras de acción del mercado. Uruguay debatió en su momento la adhesión al TISA y ese debate tuvo como resultado que el tercer gobierno del Frente Amplio pusiera en la fuerza política la decisión de mantenerse en las negociaciones o salir de las mismas. El déjà vu remite al proceso de debate y reflexión que en un caso tuvo un resultado y en otro, a pesar de encarnar similares o más pronunciadas amenazas, se estaría decantando en otra conclusión.

El segundo déjà vu es la ausencia de información sobre el proceso de negociación que, según lo que transmitía la subsecretaria del MRREE, está ocurriendo en estos momentos. Para mayor claridad: Uruguay está identificando los compromisos que está ofreciendo en el marco de cada uno de los capítulos del CPTPP y los está poniendo a consideración de los demás países signatarios del CPTPP. No existe hasta el momento más información respecto a las negociaciones de los equipos técnicos, pero es de suponer que en estas reuniones se le presenta a Uruguay el alcance y características de lo acordado por los países signatarios buscando identificar los obstáculos o limitantes que puede tener el país en su adhesión a los compromisos.

El ingreso al CPTPP, lejos de ser una decisión meramente comercial o económica, es una decisión política que merece un debate de fondo sobre el rol del Estado, el alcance de las políticas públicas y la soberanía regulatoria. Tiene sentido, por tanto, que el debate se ubique en el seno de la fuerza política que dio lugar al gobierno actual y que se reflexione a la luz de las bases programáticas, las prioridades estratégicas, la estrategia de desarrollo y el contexto actual.

El acorralamiento de las empresas públicas y la neutralidad competitiva

Aunque el tratado no exige formalmente la privatización de las empresas públicas, logra un efecto análogo, aunque más silencioso, al forzarlas a operar bajo estrictos criterios de mercado. Se plantea la remoción de diferentes regulaciones que empujan a las empresas públicas a operar alineadas con criterios y orientaciones de eficiencia económica y mercantil que las alejan o niegan su función social originaria y estratégica.

El Artículo 17.4 del Capítulo sobre Empresas Públicas y Monopolios Designados (EPyM) refiere al trato no discriminatorio y a las consideraciones comerciales. Exige que empresas públicas como UTE, ANTEL, ANCAP, OSE, el Banco República, la Agencia Nacional de Puertos, o el Correo Uruguayo orienten sus compras y ventas según consideraciones comerciales (precio, calidad, disponibilidad) de forma equivalente a una empresa privada. Toda decisión orientada por un mandato social, ambiental o de política industrial puede quedar bajo sospecha de constituir una distorsión del mercado.

Además, el principio de no discriminación impide a los entes estatales favorecer a proveedores o empresas uruguayas frente a firmas de otros países signatarios. Este capítulo establece normas para promover la competencia leal y prevenir la distorsión del mercado por parte de gobiernos, dice el portal del gobierno de Canadá que explica los contenidos del CPTPP.¹ Desde un punto de vista comercial, una distorsión de mercado puede ser una regulación de interés público. Cualquier normativa puede ser impugnada por una empresa si entiende que no se alinea a los compromisos. Hay que notar lo subjetivas que pueden tornarse las expresiones y palabras del tratado, desprotegiendo la función pública y social de áreas de gobierno tan centrales como las EPyM.

El Artículo 17.6 restringe el otorgamiento de subsidios, garantías estatales, condonaciones de deuda o financiamiento preferencial del Estado hacia las empresas públicas si estas generan “efectos adversos” sobre competidores extranjeros.

El Artículo 17.3, titulado “Autoridad delegada”, establece la obligatoriedad para las partes de que sus empresas estatales ejerzan su autoridad reguladora alineadas a las obligaciones contraídas por el tratado. Establece que los monopolios deben orientar su actuación de forma compatible con los compromisos del acuerdo. Una actuación fuera de estas obligaciones podría considerarse un “abuso” de su posición, afectando mercados.

Junto con otros capítulos del tratado, estos artículos subordinan el papel estratégico de las empresas públicas bajo la doctrina de la "neutralidad competitiva", disminuyen el rol estratégico de las empresas estatales como herramientas de desarrollo para equipararlas a simples competidores con fines de lucro.

Coherencia regulatoria y el proyecto de Ley de Competitividad: el test de necesidad en acción

La transferencia del centro de decisión soberano al escrutinio de privados se consolida en el capítulo 25, titulado "Coherencia Regulatoria". Este capítulo introduce el denominado "test de necesidad", un mecanismo que invierte la carga de la prueba: el Estado debe demostrar técnicamente que sus normas son "necesarias" y no constituyen trabas indebidas al comercio. Esto, que ya se observaba en el TISA, estaría siendo introducido en la normativa nacional a través del proyecto de Ley sobre Competitividad y Reducción del Costo de Vida que tiene media sanción de la Cámara de Senadores. El proyecto de ley guarda una coincidencia estructural con el CPTPP:

• Introduce principios idénticos o similares: proporcionalidad, previsibilidad, estandarización y racionalidad regulatoria.

• Mesas Resolutivas e institucionalización del lobby: crea el Programa de Calidad Regulatoria bajo la Dirección Nacional de Incentivo a la Inversión, habilitando Mesas Resolutivas integradas por actores privados con la facultad de exigir la revisión y modificación obligatoria de procedimientos administrativos.

• Exigencia probatoria al Estado: Cualquier persona física o jurídica privada puede solicitar la apertura de un procedimiento de examen regulatorio, obligando a los organismos públicos a justificar sus normativas mediante Evaluaciones de Impacto Regulatorio.

Mismo perro con diferente collar

En 2015, el debate ético y político sobre las implicancias del TISA condujo a Uruguay a retirarse de dichas negociaciones para preservar el espacio de política pública y la función social de sus empresas estatales. Una década después, la adhesión al CPTPP representa, en esencia, la reintroducción del mismo esquema de desregulación y subordinación normativa.

Antes de avanzar en un compromiso progresivo e irreversible (Art. 17.14), es urgente abrir un escrutinio público transparente que contemple evaluaciones socioeconómicas rigurosas. La defensa de las empresas públicas y del espacio regulatorio estatal no es una postura proteccionista, sino la condición indispensable para garantizar la soberanía democrática frente a los intereses corporativos transnacionales.

En un contexto donde el orden basado en reglas estaría siendo anulado, un país como Uruguay debería preservar, por lo menos, la capacidad de decidir no sumarse a aventuras desreguladoras tan potentes y tan opacas como esta.

Natalia Carrau es integrante de Redes-Amigos de la Tierra Uruguay.