A más de 12 años de aprobada la Ley de Acceso a la Información Pública, no cabe duda del impacto positivo que esta regulación ha tenido en los estándares de transparencia y la calidad del debate democrático del país. Basta seguir la agenda de los medios para descubrir la cantidad de temas de interés nacional cuya información parte de un pedido de acceso a la información realizado por una diversidad de actores, desde la ciudadanía, pasando por periodistas, organizaciones sociales o la academia.
Cada vez con más frecuencia legisladores o dirigentes políticos acuden a este instrumento para tener acceso a documentos que les permitan desarrollar el escrutinio de la gestión a través de un debate informado, pese a que cuentan con una herramienta constitucional como el pedido de informes. Por otra parte, hay diferentes grados de cumplimiento respecto de las obligaciones que la ley establece de publicar determinada información en las páginas web de los organismos públicos.
La ley, por supuesto, es perfectible y no soluciona todos los problemas de transparencia. En efecto, a lo largo de los años surge el debate sobre el posible abuso de la interposición de excepciones establecidas en la ley, así como demoras injustificadas que exceden el plazo legal a la hora de responder por parte de distintos organismos.
El uso de las excepciones, sobre todo en temas políticamente sensibles, se sucede desde que la norma se encuentra vigente, incluyendo a gobiernos de distinto signo. Sin duda es posible encontrar negativas a brindar información basadas en justificaciones ambiguas frente a temas políticamente sensibles, así como reservas sin el adecuado test de daño al interés público que exige la ley.
Lo que parece novedoso en los últimos dos años es la proliferación de nuevas restricciones legales que amplían las facultades de la administración para reservar información o no responder a un pedido de información. Para cualquier democracia con altos estándares de calidad, estas modificaciones siempre deberían ser un asunto delicado.
Cuando hablamos del derecho fundamental a la información no estamos discutiendo una regulación burocrática más, sino cómo ponderamos o limitamos un derecho civil y político en el marco democrático, lo cual está sujeto a condiciones estrictas según la Constitución y los tratados internacionales que ratificó el país.
Cabe recordar que el gobierno estableció en la ley de urgente consideración (LUC) nuevas restricciones a la Ley de Acceso a la Información Pública, al establecer la reserva de toda la información en poder del Sistema Nacional de Inteligencia. En este caso, sólo el presidente de la República actuando en Consejo de Ministros puede franquear el acceso a esa información.
Aunque los asuntos de seguridad nacional forman parte de las excepciones admisibles, el régimen introducido por la LUC es de los más duros que se pueda ver a nivel comparado, dado que permite clasificar este tipo de información sin requerir una fundamentación o test de daño. Asimismo, la declaración de reserva parece quedar fuera de la posibilidad de revisión por el órgano de control de la ley (la Unidad de Acceso a la Información Pública –UAIP– de Agesic) o de presentar la controversia ante la Justicia, al circunscribir la desclasificación exclusivamente al presidente de la República y al Consejo de Ministros. Esta norma ha sido incluida entre los artículos de la LUC contra los que se interpuso el recurso de referéndum.
Ahora, en el proyecto de Rendición de Cuentas enviado por el Ejecutivo al Parlamento, descubrimos una segunda –y sorpresiva– propuesta de restricción a la Ley de Acceso a la Información Pública. El artículo 29 del proyecto propone restringir la posibilidad de solicitar información en relación con la información que deben publicar de oficio los organismos del Estado en sus páginas web. Nos referimos a una clase de información que por su naturaleza es pública por excelencia y no está sujeta a ninguna excepción y que refiere a funcionarios, salarios, presupuesto, planes, licitaciones y concesiones, estadísticas, etcétera.
La forma en la que se generó esta nueva restricción también es problemática, puesto que no habría sido consultada con la UAIP de Agesic, órgano asesor y rector de la ley. Tampoco se presentó o solicitó opinión al Consejo Consultivo de la ley, que incluye a la academia, la sociedad civil y organizaciones profesionales. De hecho, autoridades de la UAIP han declarado públicamente que es un artículo “regresivo e innecesario”.
¿Cuál es el problema que genera esta modificación que cuenta con media sanción de la Cámara de Diputados? La transparencia tiene un aspecto pasivo (la obligación estatal de responder a solicitudes de información) y otro activo (la obligación estatal de publicar información de oficio). Se trata de herramientas complementarias, que no se excluyen mutuamente.
Liberar al Estado de la obligación de responder a solicitudes de información, justificándose en que se puede remitir a la publicada, violenta derechos y se parece más a una medida arbitraria.
Parece lógico pensar que, si una persona solicita información que ya se encuentra publicada, alcance con remitir el link a la información, lo que no genera mayor trabajo o costo para el Estado. Sin embargo, los relevamientos realizados desde hace una década por el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (Cainfo) y la Universidad Católica (Índice de Transparencia Activa en Línea) indican que son muy pocos los organismos públicos que cumplen con publicar 100% de la información requerida por la ley.
Cuando hablamos del derecho fundamental a la información no estamos discutiendo una regulación burocrática más, sino cómo ponderamos o limitamos un derecho civil y político en el marco democrático.
En general, hay distintos grados de cumplimiento que oscilan entre 50% y 80% de los ítems publicados según el tipo de organismo, lo que tiene que ver muchas veces con problemas estructurales como falta de capacitación, recursos tecnológicos o humanos. Por eso, muchas veces un pedido de información puede ser indispensable para corroborar o profundizar a partir de lo que está publicado.
También hay aspectos vinculados a la inclusión de las personas que por tener una discapacidad, o falta de acceso a internet, tienen igualmente derecho a recibir información en otros formatos. Y finalmente, tampoco hay evidencia de que el funcionamiento del Estado se vea distorsionado por pedidos de información injustificados sobre estas categorías de información.
Más allá de la casuística, están los principios que este artículo violenta. El principio de máxima transparencia se aplica en forma reforzada a este tipo de información, y es obligación del Estado facilitar a los ciudadanos que accedan a ella y no imponer obstáculos adicionales o injustificados.
Y es aquí donde entra el rol del Parlamento, al legislar en general en forma urgente o en el medio de una ley ómnibus con plazos sobre temas de derechos humanos que, de acuerdo a la Constitución y a los tratados internacionales, requieren un examen especial. En primer lugar, las excepciones al derecho a la información sólo pueden justificarse entre aquellas consideradas legítimas por los tratados y que tienen que ver con la seguridad nacional, el orden público o los derechos de los demás. Y aun en estos casos, el legislador tiene que establecer que se trata de una restricción necesaria en el marco de un sistema democrático y proporcional al fin que se persigue proteger.
La nueva restricción propuesta en la Rendición de Cuentas no cumple con ninguno de los requisitos mencionados. La información de la que hablamos no forma parte de un interés que sea imperioso proteger por parte del Estado –como una negociación internacional o una investigación de inteligencia o penal en marcha, datos personales, etcétera–; por el contrario, hablamos de información que, por tratarse de la gestión, debe estar publicada de oficio.
En el marco de una sociedad democrática, las personas tienen derecho a saber y a profundizar en la información disponible, aun cuando haya sido parcialmente publicada; y –no menos importante– cuando se genera una nueva restricción es inevitable que habrá negativas y litigios, lo que supondrá costos y tiempo para quienes se vean obligados a impugnar.
Al tiempo que se discuten o aprueban nuevas restricciones, la Ley de Acceso a la Información Pública requiere reformas positivas que fortalezcan el sistema de transparencia. En distintos foros se ha insistido en la necesidad de introducir cambios a esta normativa. Por ejemplo, se ha propuesto dotar de mayor autonomía al órgano de control, definir en forma clara y precisa las excepciones, establecer sanciones para aquellos funcionarios que no cumplen con la ley o nieguen arbitrariamente información, así como incluir nuevos sujetos obligados a publicar información, como las empresas del Estado que giran en el derecho privado o los partidos políticos, entre otras.
En ese sentido es una buena noticia que un grupo de diputados haya presentado un proyecto de ley que contiene una serie de cambios para modernizar la Ley de Acceso a la Información Pública. Es indudable que el camino hacia una mayor transparencia en el Estado es complejo y que requiere acuerdos políticos de largo plazo, como el que permitió la aprobación de la propia ley.
En cambio, no es bueno que ante el primer cambio de signo político que enfrenta una ley tan importante, sólo se discutan restricciones y no el fortalecimiento de esta herramienta. Una agenda que propone restricciones nuevas y por fuera de los estándares internacionales deteriora la calidad de una herramienta que ha sido clave para el debate público y el control democrático.
Por todo ello, la Cámara de Senadores al debatir el proyecto de Rendición de Cuentas tiene la oportunidad de profundizar e invitar a distintos actores para un debate serio e informado sobre esta norma. Mientras, estas modificaciones deberían derivarse a la comisión legislativa que comenzará a discutir una reforma integral de la ley.
Edison Lanza es director general de la Secretaría de Comunicaciones, Relaciones Institucionales e Internacionales de la Intendencia de Canelones. Fue relator especial para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.