El derecho a la ciudad y al territorio: ¿Por dónde, cómo y con quiénes?

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En la diaria del 31/3/22, leíamos con mucha atención en Posturas el artículo “Qué hacer por la ciudad”. Allí se plantea la importancia de profundizar los diálogos en el marco de un movimiento municipalista global que abone a la construcción de ciudades sin miedo. Mi objetivo hoy no es generar una réplica a los elementos allí planteados, pero tal vez sí complementar y problematizar algunos de los desafíos que considero centrales en esa perspectiva. Quienes solemos definirnos como “municipalistas convencidos” a veces somos mirados como románticos o hasta ingenuos en relación con nuestra defensa del enfoque territorial. Esa mirada necesariamente involucra para nosotros un papel central de los gobiernos locales o departamentales en la agenda del desarrollo. Esa agenda del desarrollo, por cierto, es multidimensional, multiescala y multiactoral; además, siempre debe ser capaz de articular lo global y lo local. Pero ¿podemos ser optimistas en estas perspectivas de ciudades sostenibles, igualitarias y sin miedo con gobiernos locales débiles en términos de capacidades y sin peso en las agendas regionales y globales? A continuación, me propongo revisar algunos ejes de reflexión que pretenden identificar algunas pistas en el camino, sin desconocer ni minimizar los retos y las restricciones imperantes.

Lo global impacta en lo local diariamente. La globalización llegó para quedarse desde hace varias décadas y hoy es un dato de la realidad. El mundo avanza en términos de interconexión, negocios, conocimiento, información, tecnología, con redes de distinto tipo, y si algo se ha puesto en evidencia es el inmenso poder de incidencia e impacto de los aspectos globales en la cotidianidad de los territorios. Asimismo, es impensable que los objetivos trasnacionales del desarrollo prosperen prescindiendo de las ciudades. La urbanización territorial tiene una estrecha relación con el desarrollo en su sentido más amplio. Más de la mitad de la población del planeta vive en los asentamientos urbanos y la Organización de las Naciones Unidas estima que en 2030 ese porcentaje alcanzará 60%. Asimismo, elementos internacionales como, por ejemplo, la pandemia de covid-19 o el conflicto bélico entre Rusia y Ucrania, refuerzan inmensamente al menos dos certezas: no hay posibilidades de avanzar hacia un desarrollo multidimensional sostenible si se desconoce el impacto de la globalización, pero tampoco se revertirán los retos más críticos en nuestras sociedades, como las desigualdades, la falta de acceso a los derechos básicos y el cuidado del medioambiente, sin trabajar desde un enfoque territorial y de proximidad. Ahí el compromiso y el papel de los gobiernos locales y regionales está llamado a ser protagónico.

La relevancia que adquiere la internacionalización de la escala territorial en el contexto referido debe intentar superar aspectos meramente declarativos, para abordar posibilidades efectivas de materialización e implementación de políticas públicas multiescalares, multidimensionales e intergubernamentales. Desde sus primeros estudios sobre el desarrollo local, un referente nacional y latinoamericano como es José Arocena describía “dos formas de percibir la sociedad contemporánea”. Por un lado, la que acentúa lo supranacional y va marcando el reperfilamiento de los estados nacionales ante una lógica planetaria y de mercados globales “uniformizante”. Por el otro lado, la noción de un proceso en el que se reafirman las diferencias y especificidades, considerando allí centralmente las dimensiones culturales e identitarias. Esa reflexión de Arocena, que tiene algunas décadas, ya indicaba un riesgo potencial de poner los énfasis “en la disociación y en la complejidad”, aunque también marcaba la necesidad de avanzar en la búsqueda de “alguna forma de articulación” de ambas visiones.

Múltiples estudios y evidencias disponibles marcan la indiscutible relación entre la urbanización territorial y el desarrollo multidimensional. Esa premisa también ha sido muy nítida en el continente latinoamericano: “En general, el proceso de urbanización ha mejorado los indicadores de desarrollo en América Latina y el Caribe y se ha evidenciado una correlación positiva entre indicadores como el producto interno bruto, el índice de desarrollo humano (IDH) y la dinámica del proceso de urbanización. Las economías urbanas tienen una mayor productividad debido a la proximidad de los factores de producción, la especialización y el tamaño de sus mercados”.¹ Claro que nuestro continente también registra inmensas brechas e inequidades, expresadas en forma más y menos agregada en las ciudades y los territorios. La amplia desigualdad tiene una expresión nítida en términos urbanos, en que afloran dificultades de segregación, sintetizadas en: viviendas y empleos precarios, brechas de acceso a la salud, a la educación, vulnerabilidad social. La referida coyuntura plantea retos y oportunidades para los gobiernos locales y regionales, que deben gestionar y por lo tanto incidir y participar en diversos ámbitos globales. Pero como suele suceder, la distancia entre lo deseable y lo posible está marcando fuertemente las posibilidades efectivas de avanzar.

¿Es posible pensar el desarrollo multidimensional prescindiendo de la escala territorial? ¿Es posible avanzar en la Agenda 2030² sin tomar en cuenta las políticas públicas y las intervenciones desde las ciudades y regiones? Mi respuesta a esas dos interrogantes es no.

¿Están dadas las condiciones entonces para integrar a las institucionalidades subnacionales a esas exigentes agendas globales que deben caminar hacia el desarrollo sostenible? Mi respuesta es que es posible registrar luces y sombras, pero que aún existen inmensos desafíos y obstáculos por sortear. Muchos de esos obstáculos tienen una expresión más coyuntural, pero otros vienen cargados de un pasado que, en particular para la región latinoamericana, ha planteado históricos déficits. Dichas restricciones se concentran en aspectos vinculados con las capacidades reales de gestionar, incidir e intervenir desde el ámbito subnacional. Y léase bien, que me refiero a capacidades en un sentido amplio, para superar el reclamo muchas veces colocado en la dimensión financiero-presupuestal.

Para la región europea tal vez sea posible identificar avances más nítidos que los de América Latina. No parece discutible que actualmente hay ciudades europeas que tienen un inmenso peso político en función de lo que implican para la sostenibilidad ambiental y los mercados económicos, por ejemplo. En nuestro continente, las redes de ciudades también han avanzado en agendas relevantes, apostando a la innovación y la incidencia, aunque quizás sea menos nítido identificar resultados o impactos en términos de política pública. Siguen los sesgos de estados y gobiernos nacionales operando en lógicas verticales, centralistas y sectorialistas. En ese contexto, muchos de nuestros gobiernos locales apenas van gestionando el famoso ABC municipal,³ incluso con deficiencias y restricciones de distinto tipo para abordarlo.

Para América Latina, entonces, el repecho es bastante más pronunciado. En los hechos, la oportunidad de incidir internacionalmente también tiene que ver con la capacidad de gestionar localmente recursos y capacidades. Otro aspecto relevante es el foco de estos procesos de gestión de cercanía como más propicios para la rendición de cuentas y la participación ciudadana. Efectivamente, por ejemplo, en Uruguay la Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana (19.272) otorga a los municipios funciones claras en esos aspectos. Pero esa construcción institucional y normativa requiere recursos, capacidades y ámbitos de gobernanza efectiva.

El desarrollo sostenible debe satisfacer las necesidades humanas actuales sin poner en riesgo las necesidades de las próximas generaciones. Es evidente que la lectura del desarrollo asociada al crecimiento económico “convencional” ya no se sustenta. La perspectiva del desarrollo multidimensional marca una indisoluble asociación con las escalas territoriales (particularmente las urbanas). Es inevitable entonces no desconocer al territorio y a la ciudad como espacios privilegiados para trabajar los principales retos del desarrollo sostenible. Ante ese tamaño desafío, la institucionalidad del gobierno subnacional tiene enormes ventajas. Allí se despliegan las intervenciones más cercanas a las necesidades y a las oportunidades comunitarias. También un gobierno local o regional puede constituirse en actor y motor preponderante para implementar acciones de política pública en un marco de prevención, mitigación y recuperación de los impactos globales en los distintos territorios. Pero cuidado con otras miradas de política pública instrumental, tejida en las capitales o estados nacionales, que identifican a los municipios o intendencias como meros implementadores de planes alimentarios o jornales solidarios. El papel de la institucionalidad local debe expresarse en el propio diseño de las respuestas públicas si pretendemos que estas sean transparentes, participativas, efectivas y eficientes. De lo contrario, las brechas de implementación seguirán latentes o incluso se ensancharán aún más.

Creo que los enfoques de política pública local en la actualidad son ineludibles, dialogando con la perspectiva de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. Para ahondar y consolidar dichos procesos, la cooperación descentralizada ha mostrado elementos novedosos y auspiciosos, principalmente cuando impera una lógica horizontal de compartir experiencias que robustezcan capacidades locales, por ejemplo, utilizando metodologías y herramientas adecuadas para la promoción económica con enfoque social y ambiental.

Entonces, parecen existir pistas y alianzas relevantes para continuar privilegiando la mirada territorial de las ciudades y de los distintos enclaves. Eso parece una buena noticia. Aunque cuando revisamos la agenda del continente latinoamericano surgen inmensos retos aún. Creo que con el desarrollo sostenible sucede algo similar que con la progresividad de los derechos, cuando no se alcanzan los mínimos comunes. Me refiero a que es difícil exigir derechos ambientales o insistir en el cada vez más referido “derecho a la ciudad” cuando hay (para una enorme cantidad de personas) una necesidad de avanzar en concretar otros derechos previos no alcanzados, como la alimentación, la vivienda digna, el acceso a la salud o a la educación básica.

Hay que privilegiar instrumentos y acciones que a escala territorial permitan avanzar articuladamente hacia ese desarrollo sostenible en el marco de la jerarquización y recuperación de las ciudades y territorios. Nada de lo anterior puede prosperar si no se toma en cuenta el sistema de actores y no se impulsan articulaciones sustantivas: “En los territorios operan una amplísima amalgama de actores que inciden en el desarrollo sostenible y que pueden aportar valor añadido a los partenariados de cooperación descentralizada. Es necesario mapearlos y determinar en qué medida pueden contribuir al desarrollo de dichos partenariados”.⁴

Desde mi punto de vista el desarrollo no se territorializa, sino que el territorio o la ciudad, en este caso, son un campo de acción privilegiado y decisivo para transformar las realidades sociales, económicas, políticas y ambientales.

Martín Pardo es politólogo, diplomado en Desarrollo Económico Territorial.