El preacuerdo Unión Europea-Mercosur y las nuevas señales internacionales

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En el transcurso de este siglo, en apenas dos décadas se han ido plasmando varias iniciativas internacionales e interregionales de acuerdos de libre comercio y de inversiones que involucran vastas regiones del mundo, que dan cuenta de los cambios estructurales a nivel del macrosistema. Esos cambios afectan las macrorregiones continentales, los estados, sus subregiones y las sociedades, condicionando a los tomadores de decisión en distintos niveles, mientras se van diseñando las nuevas bases geopolíticas y geoeconómicas del sistema internacional.

Las iniciativas y los reacomodos más importantes se han producido en Estados Unidos y la República Popular China. En Estados Unidos, durante la administración de Barack Obama se plantearon megaacuerdos con el área Pacífico y también Atlántica con la Unión Europea, con el objetivo de generar una nueva estructura del comercio mundial mediante la articulación de esas dos macrorregiones, lo que le posibilitaría ser el centro ordenador de esa nueva institucionalidad. A su vez, la República Popular China lanzó la iniciativa de la Ruta de la Seda (One Belt, One Road), que cuenta con una importante adhesión de más de 100 países y que plantea inversiones en infraestructura y tecnología.¹

Además, varios países emergentes, en consonancia con los legados históricos, han comenzado a expandir su influencia e incluso a tener iniciativas regionales políticas, económicas y de cooperación. Ese es el caso de distintos países como Arabia Saudita, Irán, Rusia, Turquía e India, entre otros.

La asunción del expresidente Donald Trump en Estados Unidos produjo reacomodos importantes en la estrategia ordenadora imperial de ese país, mediante una reorganización securitaria de la cadena de suministros y un incremento de la participación nacional-regional en productos de distintos sectores, sobre todo sensibles. La pandemia reforzó estos lineamientos de política internacional de Estados Unidos y el actual gobierno de Joe Biden no ha modificado esas bases y orientación. En sustancia, se ha afirmado una política comercial de seguridad en Estados Unidos, donde el prisma ordenador es la competencia sistémica con China, por lo que la proximidad regional, la posición del país y la importancia geoeconómica que pueda tener resultan relevantes en las prioridades y cercanías comerciales.

En ese escenario de competencia sistémica y de un ingreso de la geopolítica en las negociaciones vinculadas a la Organización Mundial del Comercio y el régimen del comercio internacional, se fueron erosionando las bases del multilateralismo, del regionalismo, y se declinó como propuesta el modelo de gobernanza de la Unión Europea. A esa declinación del modelo de la Unión Europea coadyuvó el proceso y definición del brexit. La invasión de Rusia a Ucrania ha significado otro eslabón en la incertidumbre del regionalismo europeo en perspectiva en el sistema internacional. Las señales que puedan manifestarse en esos distintos escenarios y la evolución de la coyuntura resultan de importancia, siempre que se visualice y se tengan presente las tendencias estructurales.

Algunas señales recientes nos pueden ayudar a visualizar algunas perspectivas y definiciones en relación a negociaciones y avances en los acuerdos, como es el caso del preacuerdo Unión Europea-Mercosur que se concretó en junio de 2019.

El preacuerdo y algunas señales recientes del sistema internacional/regional

El Pre-Acuerdo de Asociación Birregional entre la Unión Europea y el Mercosur se concretó el 28 de junio de 2019, luego de 20 años de negociación. Las negociaciones fueron interrumpidas entre 2004 y 2010 por diferencias sensibles en algunos temas, como ser las cuotas de carne y algunos productos agrícolas, pero también por la falta de flexibilidad en las posiciones de las partes. El acuerdo se afinca en tres pilares: el político, el de cooperación y el económico. Si bien los temas esenciales que derivaron en un estancamiento de las negociaciones estuvieron centrados en el pilar económico, el político contempló también temas sensibles para hacer converger las posiciones en un texto final.

Una vez firmado el preacuerdo, con entusiasmos por parte de algunos gobiernos y actores políticos y económicos, se preveía la dilucidación política-parlamentaria en algunos estados de la Unión Europea, más afectados en intereses sectoriales y económicos, pero también sensibilizados con temas ambientales y las nuevas orientaciones en políticas ecológicas. Sin embargo, el bloqueo se produjo como consecuencia de la conjunción de algunos factores en los que tuvieron una importancia fundamental algunas declaraciones del presidente brasileño Jair Bolsonaro sobre el Amazonas (sin contar la irrespetuosidad en algunos intercambios con el presidente francés Emmanuel Macron), las imágenes sobre incendios en esa región y datos concretos que visualizaban un incremento de la deforestación. En concreto, en Europa se visualizó al Mercosur y a Brasil como socios poco confiables en temas sensibles de la agenda internacional y en los valores que se transmiten en los intercambios políticos y comerciales. Como consecuencia el preacuerdo quedó paralizado, una vez que la propia Angela Merkel señaló públicamente su desacuerdo con que se concretara con esas características sin la inclusión de salvaguardias ambientales.

Algunas señales recientes dan cuenta de que en Europa se está retomando el tema del preacuerdo para buscar cerrar las negociaciones tomando algunos recaudos ambientales a través de protocolos anexos. Veamos el nuevo impulso de cerrar el acuerdo que se dio recientemente: el 20 de junio, 15 estados de la Unión Europea pidieron en una carta dirigida al comisario de Comercio, Valdis Dombrovskis, que acelere la conclusión de acuerdos de libre comercio para garantizar la posición geopolítica en el mundo y el crecimiento a largo plazo.² Entre los 15 que firmaron esa carta se encuentran la República Checa, que se encuentra desde el 1º de julio en la presidencia de la UE, Suecia y España, que asumirán con posterioridad. Es decir que por parte europea se tendrá un período considerable de apoyo a la conclusión del acuerdo. Más recientemente, a fines de agosto, en San Pablo, la líder de los socialistas europeos del Parlamento, Iratxe García, señaló que era posible mejorar algunos aspectos del acuerdo sin necesidad de reabrir las negociaciones entre los dos bloques.

Es sintomático que los parlamentarios estuvieron en varios países sudamericanos en esta nueva etapa bélica que se instaló en Europa y que ha llevado a un reordenamiento de prioridades en su agenda y relaciones externas. Desde el lado europeo finalmente se han dado a conocer algunas propuestas de Bélgica sobre los tres puntos en los que ha trabajado la Comisión Europea para asegurar el acuerdo frente a las críticas medioambientalistas (que tienen alguna desviación neoproteccionista), en particular referidos al protocolo bilateral para asegurar el cumplimiento del capítulo desarrollo sostenible. Por el lado sudamericano algunas señales dan cuenta de un renovado impulso al regionalismo y también a replantear la concreción del acuerdo con la Unión Europea. Recientemente en Lima se realizó una cumbre de la Comunidad Andina de Naciones, luego de tres años sin reuniones, y se planteó el retorno de Chile y Venezuela, la incorporación de Argentina y, además, un mayor acercamiento con el Mercosur.³ Finalmente, entre otras señales más, algunas manifestaciones de Lula, candidato presidencial con amplio favoritismo para ser de nuevo el próximo presidente en Brasil, sobre que el acuerdo Unión Europea-Mercosur no es válido y que hay que hacerle ajustes en las bases para tener en cuenta los intereses de ambas partes y que Brasil necesita a la Unión Europea para explotar juntos la biodiversidad de la Amazonia en forma sostenible, visualizan claramente las tendencias que se afirman con vistas a los próximos años.⁴

La presidencia pro témpore de Uruguay y la oportunidad de avanzar

Las presidencias de bloques regionales tienen varios objetivos a cumplir durante su mandato: ordenador de la agenda de reuniones; dar continuidad a los procesos iniciados y a la definición de objetivos de acuerdo a los plazos planteados; asignación de prioridades en general y específicamente entre los fines que tiene un proceso regional y en relación a los instrumentos para cumplirlos; respuesta política a situaciones o cuestiones que puedan surgir. Esto no resume la complejidad de un proceso, pero a los efectos de la importancia de los tiempos de incertidumbre internacional que se viven, resulta fundamental saber leer las señales que se van planteando en el sistema internacional/regional y tener la capacidad política de dar respuesta a ellas. En ese sentido, las señales están otorgando la posibilidad de que Uruguay tome la iniciativa para ir avanzando con pasos definidos y concretos a los efectos de terminar de rubricar el acuerdo con la Unión Europea.

Lo primero es dar una respuesta política mostrando claramente el interés y la voluntad de concretar el acuerdo. En ese sentido, el canal con la presidencia de la Unión Europea debería marchar positivamente de manera de poder rubricar esa marcha con un comunicado conjunto para seguir avanzando en la definición del acuerdo. Por otra parte, a nivel regional hay que trabajar también para acercar posiciones en las dos cuestiones que se están planteando desde los dos bloques: las garantías europeas en materia ambiental que se podrían contemplar en un protocolo complementario y la consideración de algunas cuestiones del capítulo industrial para contemplar intereses regionales. Esto implica ordenar la agenda para trabajar específicamente estos temas, luego de tener reuniones bilaterales con las cancillerías de la región para de esta manera afirmar la continuidad de las negociaciones con la Unión Europea. Esto porque ya se sabe que las elecciones en Brasil traerán de vuelta a Lula a la presidencia y la Unión Europea está retomando las negociaciones sobre esa base.

El tiempo que resta para este período de presidencia pro témpore no es mucho si se visualiza todo el trabajo que hay por delante. Sería necesario inmediatamente dar señales de la presidencia de la importancia de culminar el acuerdo y poner las energías en ello. Es una manera de responder positivamente a las definiciones de inserción internacional que ha tenido Uruguay y también el Mercosur. Y resulta también una respuesta positiva a Europa para transitar conjuntamente un camino de desafíos en el sistema internacional, a partir de valores compartidos, de aprendizajes mutuos y de defensa de la paz, la libertad y la democracia.

Lincoln Bizzozero es politólogo experto en política exterior.