Las elecciones brasileñas de 2022 son decisivas para el futuro de América del Sur. El país, además de tener la mayor economía, tiene la mayor población y extensión territorial de la región. Brasil también tiene una posición clave desde el punto de vista internacional, y ha liderado durante mucho tiempo la estrategia de integración y cooperación sudamericana.
Durante el ciclo progresista este papel fue aún más evidente. Bajo el liderazgo brasileño, el Mercosur dejó de ser sólo un área de libre comercio para convertirse en una organización enfocada en la integración y cooperación económica, social y política en la región. Con la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) se dio el primer paso hacia la construcción de una identidad suramericana común. El escenario era radicalmente opuesto al actual, en el que América del Sur se ha vuelto irrelevante para Brasil, que ha priorizado las negociaciones externas con países y bloques extrarregionales.
La prolongada crisis que vive Brasil desde 2014 tiene impactos en toda la región. Coincidió con la caída del ciclo progresista, provocada, entre otros factores, por el fin del boom de las materias primas. Sus efectos recesivos, especialmente los relacionados con la reducción del gasto social y las expectativas de movilidad social, evidenciaron algunos de los límites de los gobiernos de izquierda. Desde el punto de vista político, la respuesta a este declive fue la elección de gobiernos de derecha en América del Sur, con los ejemplos de Mauricio Macri en Argentina en 2015, Sebastián Piñera en Chile en 2017 e Iván Duque en Colombia en 2018.
La salida de la crisis propuesta por estos gobiernos reeditó el mismo modelo de sus experiencias políticas de los años 80 y 90, en las que la derecha sudamericana se convirtió en sinónimo de neoliberalismo y de una posición política a favor del orden social de mercado. Esta vez, sus reformas no sólo no lograron la anhelada estabilidad macroeconómica, sino que acentuaron los altos niveles de desigualdad existentes en la región.
La contrarrespuesta a estos gobiernos fue la elección de líderes de izquierda en América del Sur, con los ejemplos de Alberto Fernández en Argentina en 2019, Gabriel Boric en Chile en 2021 y Gustavo Petro en Colombia en 2022. El último período ha sido marcado por una alternancia entre izquierda y derecha en el poder, lo que también podría verse como un voto de castigo para los gobiernos en ejercicio. Aun así, y dado que su programa sigue siendo profundamente neoliberal, llama la atención la dificultad de la derecha para ofrecer una plataforma atractiva a la mayoría del electorado. Actualmente, sólo Brasil, Ecuador, Paraguay y Uruguay están bajo gobiernos de derecha.
Los nuevos gobiernos de izquierda no llegan al poder en las mismas condiciones que el viejo ciclo progresista, y se agravan los efectos devastadores de la pandemia de la covid-19 en América del Sur. La región concentra el mayor número de muertes por millón de habitantes del mundo, en un contexto de crisis económica, sanitaria y humanitaria. Adicionalmente, escenarios internos marcados por la polarización ideológica y la fragmentación política, y en algunos casos por amenazas a la democracia, han tenido un impacto disruptivo en la integración y la cooperación, en un momento en que el regionalismo sudamericano tenía menos expresión política.
El papel de Brasil en este contexto es considerable. El gobierno de Michel Temer fue fundamental para llevar el regionalismo a una mezcla de estancamiento, fragilidad y decadencia. El estímulo al divisionismo y acciones orientadas a la política interna han marcado el último período, como lo denota el abandono de la Unasur en 2018 y la creación del Foro para el Progreso y Desarrollo de América del Sur (Prosur) en 2019. Prosur se destaca por ser una iniciativa sin resultados y motivada por intereses puramente ideológicos.
Bolsonaro, a su vez, ha llevado a Brasil a la insignificancia, y el otrora líder del regionalismo ahora es el principal responsable de su colapso. El actual presidente forma parte de un movimiento mundial por el ascenso de líderes y partidos de ultraderecha y representa el primer caso en el que esta posición política fue electoralmente exitosa en América del Sur. Esta ultraderecha tiene como principales características el nacionalismo y el antiglobalismo, elaborando un internacionalismo reaccionario que pretende construir un nuevo orden mundial. Al percibir el multilateralismo como una amenaza para este proyecto, bajo Bolsonaro llegó a su fin el ciclo de expansión de la imaginación política que marcó el ciclo progresista.
Las elecciones brasileñas de 2022 definirán la capacidad de América del Sur para responder a la prolongada crisis del regionalismo. En este contexto, la derrota de Bolsonaro es también una oportunidad para reconstruir la estrategia de integración y cooperación regional bajo el liderazgo del gigante sudamericano.
Aprendizajes del ciclo progresista y desafíos de la integración regional
Marco Aurélio García, uno de los principales responsables de la arquitectura político-institucional de la integración regional, afirmó que la política exterior de un país es un elemento esencial para el proyecto de desarrollo de ese país. Para el exasesor especial de la Presidencia de la República para Asuntos Internacionales de los gobiernos del Partido de los Trabajadores, la opción por América del Sur fue parte del reconocimiento de su potencial, pero también de la necesidad de interconexión entre los estados de la región para superar la pobreza y la desigualdad.
El ciclo progresista fue el período en que se materializó definitivamente la opción sudamericana. Luego de la transición y (aparente) consolidación de las democracias en las décadas de 1980 y 1990, los gobiernos de izquierda que llegaron al poder desde el cambio del siglo XX al XXI priorizaron a América del Sur como actor colectivo, haciendo de sus organismos multilaterales espacios de relevancia regional y global.
Poco a poco, América del Sur fue adquiriendo voz propia y, a partir de una agenda de coordinación intrarregional, pudo responder colectivamente a temas esenciales, como infraestructura, energía y defensa, y promover la diversificación de sus alianzas extrarregionales. Al mismo tiempo, tras el activismo transnacional y el Foro Social Mundial, la región fue un contrapunto al neoliberalismo que, al celebrar la globalización (financiera), decretó el fin del Estado nacional.
Las lecciones aprendidas del ciclo progresista permiten señalar algunos desafíos para la recuperación de la arquitectura político-institucional de América del Sur como actor colectivo.
En primer lugar, es necesario construir un proyecto de integración y cooperación políticamente renovado y programáticamente actualizado, que responda a las circunstancias históricas que lo hicieron necesario. Este proyecto debe trascender el perfil político e ideológico de los gobiernos de la región y las acciones coyunturales de política interna de sus respectivos países. El colapso de Unasur promovido por Temer y Bolsonaro es un ejemplo de cómo los intereses particulares pueden poner en peligro más de una década de trabajo en integración y cooperación regional.
En segundo lugar, la constitución de una identidad regional fuerte y autónoma implica repensar las relaciones intrarregionales y extrarregionales de América del Sur. Es necesario conciliar los intereses de los Estados para que se mitiguen las asimetrías estructurales entre sus países, como las que existen entre Brasil y Argentina, por un lado, y Paraguay y Uruguay, por otro. Esto implica la construcción de una voz común por medio de mecanismos funcionales de articulación.
Tercero, es necesario afirmar que la integración regional no es sólo libre comercio, sino cooperación económica, social y política. Si los gobiernos de los años 80 y 90 priorizaron la apertura comercial en América del Sur, el ciclo progresista ha demostrado que es posible ir más allá. Brasil jugó un papel activo en la gramática de la integración regional, como cuando reconoció la soberanía boliviana en la nacionalización del gas. Es necesario reactivar esta gramática para enfrentar de manera conjunta los efectos de la crisis económica, sanitaria y humanitaria.
La derrota de Bolsonaro es también una oportunidad para reconstruir la estrategia de integración y cooperación regional bajo el liderazgo del gigante sudamericano.
Finalmente, las elecciones brasileñas se dan en un contexto en el que la población experimenta una creciente sensación de precariedad provocada por el desmantelamiento de las políticas de protección social. El deterioro de los indicadores sociales se extiende por toda la región, y uno de los desafíos de la integración regional es la existencia de un liderazgo capaz de coordinar, desde el punto de vista político, la integración regional y la inserción internacional de América del Sur. En este contexto, una posible victoria de Lula surge como una oportunidad histórica.
Urgencias de un futuro gobierno democrático
La superación del hambre y la pobreza debe ser la prioridad de un futuro gobierno democrático, y la reducción de las desigualdades sociales y económicas tan características de América del Sur debe ser uno de los principales objetivos de la integración y cooperación regionales.
Por lo tanto, es necesario entender la política exterior como una política pública. Para que el Estado actúe internacionalmente, es necesario recrear un ambiente de colaboración entre el gobierno y la burocracia, la sociedad civil, la empresa, la universidad y los agentes económicos para reposicionar a Brasil en el mundo. Esto pasa por el reconocimiento y desempeño del país como estado sudamericano.
A continuación, se presentarán cuatro urgencias para un futuro gobierno democrático, capaz de reposicionar la política exterior brasileña frente a los principales desafíos que enfrenta América del Sur y, por qué no, el mundo.
1. Organizaciones regionales
Un mejor posicionamiento brasileño en el escenario internacional permite que América del Sur tenga un mayor margen de negociación con estatus económico con bloques extrarregionales. Al mismo tiempo, posibilita la elaboración de una estrategia conjunta de desarrollo económico con justicia social, orientada a compartir políticas exitosas para reducir las desigualdades y la pobreza.
Las organizaciones regionales deben recuperar su capacidad de actuar como espacio de diálogo y de búsqueda de intereses comunes. Es necesario superar la crisis del Mercosur y reafirmar la organización como proyecto estratégico. Por lo tanto, es necesario reducir las asimetrías, valorizando mecanismos como el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (Focem) y garantizar el ingreso de Bolivia al bloque, cuya pertenencia depende únicamente de una decisión del Congreso Nacional de Brasil. También es necesario reconstruir una identidad común, ya sea a través de la Unasur o a través de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), que permita ampliar la integración y cooperación regional para América Latina, ante la actual disposición del gobierno mexicano.
2. Crisis en Venezuela
La agenda sudamericana respecto de Venezuela ha estado ligada en los últimos años a la política exterior de Estados Unidos. Cabe destacar el papel de la Organización de Estados Americanos (OEA) en este sentido. Bajo el liderazgo de Luis Almagro, la organización asumió un papel activo en la persecución al gobierno de Nicolás Maduro y reconoció a Juan Guaidó como presidente interino del país. Impulsada por intereses ideológicos, la OEA también jugó un papel decisivo en el golpe de 2019 en Bolivia. Al mismo tiempo, el conflicto entre la OEA y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) puso en entredicho la preocupación de la organización por los derechos humanos en el país.
La tradición diplomática brasileña es de respeto a la soberanía y autodeterminación de los pueblos, mediante el diálogo para la construcción de la paz. Recuperar las organizaciones regionales significa necesariamente promover el diálogo entre el gobierno, la oposición y las organizaciones sociales en Venezuela, para recuperar la estabilidad política y democrática del país.
3. Crisis migratoria
La crisis de Venezuela está profundamente ligada a la crisis migratoria en América del Sur, ya que son cinco millones los venezolanos que emigraron en el último período. Una mirada ampliada a América Latina –y las caravanas de migrantes de Centroamérica a Estados Unidos– denota el desafío humanitario de responder a la situación de los migrantes en la región.
Brasil necesita volver al Pacto Mundial sobre Migración del que se retiró en 2019. Si bien no es un destino prioritario para los inmigrantes, el desempeño del país desde un punto de vista regional puede contribuir a la toma de decisiones conjuntas sobre la crisis migratoria, que es ante todo una crisis humanitaria. Entre las medidas más urgentes tomadas por los organismos regionales se encuentran agilizar el otorgamiento de visas, regularizar y documentar a las personas migrantes y refugiadas, facilitar la reunificación familiar y cooperar en la búsqueda de acceso a servicios básicos y oportunidades de empleo de esta población. El acercamiento de Brasil al multilateralismo implica su inserción en las agendas internacionales, y es fundamental colaborar para que los flujos migratorios sean más seguros y ordenados.
4. Crisis ambiental y climática
Brasil, que alguna vez tuvo una legislación ambiental considerada una de las más avanzadas del mundo, se ha ido moviendo en la dirección opuesta, colaborando con la destrucción de sus biomas y, en particular, de la Amazonia. Si el tema ambiental y climático es la agenda internacional más importante hoy, no es exagerado decir que las elecciones brasileñas serán decisivas para su futuro.
El país debe priorizar su ingreso al Acuerdo de Escazú e implementar los protocolos de acceso a la información, participación ciudadana y acceso a la Justicia en materia ambiental previstos en este pacto. El acuerdo innova al unir las agendas de derechos humanos y ambiental para establecer una democracia ambiental regional y, por tanto, conectada con los desafíos del siglo XXI. En la Amazonia es necesario combatir la deforestación y los delitos ambientales como la minería y la tala ilegal, así como la violencia contra los pueblos de la selva. Para ello, un futuro gobierno democrático debe planificar y promover el desarrollo de la Amazonia Legal y de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica en alianza con los demás países que la integran. Brasil aún puede ser un actor importante en la diplomacia climática, colaborando para el diálogo en la construcción de la seguridad y justicia climática entre las grandes potencias mundiales.
La expectativa de América del Sur es que la derrota de Bolsonaro permita a Brasil volver a liderar un proceso de reorganización regional, reactivando el regionalismo para que refleje intereses comunes. Estos son algunos de los desafíos y urgencias que enfrentamos en el proceso de construcción de una región justa y soberana.
Talita São Thiago Tanscheit es investigadora asociada del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad Diego Portales (ICSO-UDP), en Santiago de Chile, e investigadora colaboradora del Observatorio Político Sudamericano (OPSA). Una versión más extensa de este artículo se publicó, en portugués, en el boletín Lua Nova. La autora agradece las conversaciones recientes con Alexandre Andreatta, Alexandre Puppo, Giovana Zucatto, Marília Closs y Victor Marques, quienes definitivamente contribuyeron a la elaboración del artículo. Eventuales errores, sin embargo, son de total responsabilidad de la autora.