El modelo de la igualdad y su construcción entre 2010 y 2014

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La perspectiva histórica siempre ayuda a entender los rasgos fundamentales de un modelo económico.

En la economía política hay dos maneras de construcción de modelos, y el factor fundamental para diferenciarlas es el concepto de distribución e igualdad.

En la economía de mercado se dan mecanismos de competencia y de búsqueda de mayor tasa de ganancia que llevan a procesos de desigualdad y de sustitución de trabajo por máquinas, y ello sólo puede ser contrarrestado con la acción distributiva del Estado. Esa acción distributiva tiene varios componentes, entre los que quiero destacar tres: primero, lo que se denomina distribución primaria, que se desarrolla en el proceso mismo de producción, y en segundo y tercer lugar, los mecanismos de distribución secundaria, que se desarrollan, por un lado, en el trabajo (salario y empleo) y, por otro, en el presupuesto mediante los impuestos, las transferencias y el gasto público social.

A estas dos últimas me referiré en esta nota mostrando los impactos que se fueron generando con la política salarial y de empleo, por un lado, y el gasto público, por otro. Al mirar un indicador sintético de la desigualdad como es el índice de Gini¹ vemos, como muestra el cuadro 1, que su mayor impacto fue entre 2010 y 2012. Aquí veremos, entonces, los cambios operados en variables clave de la igualdad en el segundo gobierno del Frente Amplio, en el que los procesos distributivos adquirieron una mayor robustez.

La política salarial y de empleo

En el período de 2010 a 2014 que comenzó con la cuarta ronda de Consejos de Salarios, se plantearon dos objetivos centrales: mejorar los salarios menores de las ramas de actividad y duplicar en valores corrientes el salario mínimo nacional (SMN).

Para ello, la pauta salarial incluyó un diferencial de aumento para los llamados salarios sumergidos (que volvió a darse en la siguiente ronda de Consejos de Salarios), que fue muy abarcativo y de monto significativo, y fue entonces un sesgo distributivista a favor de los salarios más bajos.

Al mismo tiempo, la meta de duplicar en valores corrientes (de 5.000 pesos a 10.000) el SMN se cumplió. Esto, en la medida en que incrementó el piso salarial general, también influyó en la evolución de los salarios más bajos de la escala.

Entre 2010 y 2012 los salarios más bajos percibieron incrementos reales anuales que, en algunos casos, se ubicaron por encima de 15%, mientras que entre los salarios más altos la mejora real fue sensiblemente más moderada.

Esto muestra con claridad los efectos profundos que tienen el aumento del SMN y las categorías más sumergidas no sólo en la distribución salarial sino también como factor explicativo del fuerte descenso de la desigualdad general.

El cuadro 2 nos muestra la evolución del índice de Gini sólo para los asalariados y refleja el impacto que tuvieron las medidas salariales antes mencionadas en el propio grupo de trabajadores asalariados y cómo ello explica la reducción general de la desigualdad que mostraba el cuadro 1. La gran caída se concentra entre 2010 y 2012, con más de 11% en el acumulado de los dos años.

En este período se da el aumento de salarios en línea con un aumento de la ocupación, derribando el mito de que se debía elegir entre salarios y empleo. En buena parte de los trimestres entre 2010 y 2014 la tasa de empleo superó el 60%, un registro no igualado con esa continuidad ni antes ni después del período. 2013 y 2014 fueron años récord en materia de personas ocupadas.

Todo ello provocó que el índice de la relación entre la masa salarial (ingresos de la clase trabajadora) y el producto interno bruto (PIB) creciera un orden de 5 puntos entre 2009 y 2014, generando una redistribución entre clases del ingreso que se suma a la que se da entre hogares y expresa el índice de Gini.

El gasto público

La otra gran fuente de reducción de la desigualdad se refiere a la administración del gasto público. En este punto hay dos preguntas clave: ¿se gastó para amortiguar los efectos desiguales del mercado?; ¿se gastó bien? A ambas se les responde que sí.

El cuadro 3 nos muestra la evolución del gasto público desde 2009 a 2014 tomando en consideración los incisos de la administración central (ministerios y organismos del artículo 220 de la Constitución).

Allí tenemos que dicho gasto aumentó 26% en términos reales y que todos los rubros de la política social se incrementaron por encima de ese valor, y entre los incisos que están mencionados en el cuadro (los sociales, el Ministerio del Interior e inversión pública presupuestal) explican 95% del aumento del gasto. Es decir, se decidió aumentar el gasto y se gastó bien.

Quiero particularmente recordar la decisión presupuestal de 2012 de aumentar el gasto público en 140 millones de dólares, de los cuales 40 fueron al sistema educativo y 100 se destinaron a fortalecer un nuevo plan de acción hacia los sectores más vulnerados.

Se expandió el programa Uruguay Crece Contigo (creado en 2010), se creó el programa Jóvenes en Red, se fortalecieron los equipos de abordaje familiar (ETAF), se creó el programa de asistentes personales para personas con discapacidad (primer antecedente del sistema de cuidados) y se amplió la cobertura de transferencias monetarias, creándose la Tarjeta Uruguay Social de valor doble para las situaciones más críticas. Todo ello volvió a incrementarse en 2013 en el marco de la creación del llamado Plan 7 Zonas, que dio muy buenos resultados en los dos años en los que se aplicó, hasta 2014.

Finalmente, a esto agreguemos el ingreso al Fondo Nacional de Salud (Fonasa) de jubilados y pensionistas, que explica también en gran parte el aumento del gasto público, completando el ingreso de colectivos que se había iniciado en 2008.

La inversión en las empresas públicas

Otro eje del fortalecimiento de la acción del Estado y la socialización de los servicios públicos fue el aumento de la inversión pública.

El cuadro 4 nos trae estos datos mostrando un acumulado importante de inversiones en cuatro empresas públicas.

Pero no es sólo un tema de cantidad, sino que hay que tener en cuenta que esas inversiones sustentaron cambios productivos y sociales relevantes. Cambios en la matriz energética, la conexión con Brasil, la expansión de la fibra óptica, la desulfurizadora, entre otras inversiones que posibilitaron el desarrollo económico y el acceso social a los servicios por parte de la población. Esto fue complementado con el proyecto de canasta energética para los sectores vulnerables implementado en ese período.

Los impactos sobre pobreza e indigencia

Uno de los mayores efectos de los 15 años de gobierno del Frente Amplio fue la reducción de la pobreza y la indigencia.

El cuadro 5 nos muestra dichos datos. Desagregamos por año los datos del período de nuestro análisis (2010 a 2014) y comparamos los quinquenios con el gobierno anterior y el posterior.

Se ve allí la continuidad de dicho proceso y un aceleramiento entre 2010 y 2014, que hace que, desde el punto de vista quinquenal, sea el período de mayor baja porcentual de ambas variables.

Es claro, como ha sido estudiado, que dichas mejoras responden a un amplio conjunto de factores, principalmente a la reforma del sistema de salud, la expansión de la política de transferencias no contributivas y la reforma tributaria. Pero más allá de eso, es claro que en el caso de la pobreza, y dado que el peso de los ingresos salariales es un componente muy relevante en el total de ingresos del hogar, la política salarial es particularmente importante para entender la evolución en esta mejora conjunta de pobreza y desigualdad.

Pero no todo es economía

La desigualdad no sólo se expresa en indicadores económicos. Hay situaciones que generan acceso a derechos que son parte de los cambios en un modelo de igualdad.

En el período de 2010 a 2014 hubo cambios relevantes en esa materia. Sólo a modo de mención destaco: la Ley 18.987 que despenalizó la interrupción voluntaria del embarazo; la Ley 19.000 que decretó feriado no laborable el Día del Trabajador Rural; la Ley 19.075 que consagró el matrimonio igualitario; la Ley 19.122 de acciones afirmativas para personas afro; la Ley 19.172 de regulación de la marihuana.

En síntesis, esos cinco años representaron un avance sustantivo del modelo de la igualdad en varios ejes, sintetizado en la concentración de la baja del índice de Gini entre 2010 y 2012.

Daniel Olesker es presidente de la Comisión de Asuntos Sociales del Frente Amplio y fue ministro de Salud Pública (2010-2011) y ministro de Desarrollo Social (2011-2015).