La emergencia de la vivienda: segregación y políticas públicas

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El derecho individual a tierra de habitación, esto es, un pedazo del planeta para estar, el derecho a estar en el planeta además de andar por él. Vaz Ferreira (Sobre los problemas sociales).

En nuestro país se ha producido un proceso de segregación socioterritorial progresivo, profundizado por la desregulación económica. Como sociedad producimos desigualdades sociales en ingresos y acceso a oportunidades que se expresan en exclusión espacial en el territorio, y profundizan un círculo vicioso difícil de superar.

Como resultado de una combinación de factores complejos e interrelacionados, la segregación tiene múltiples expresiones. Desde una mirada espacial, la segregación no es sinónimo de asentamientos informales o barrios privados, aunque estas son expresiones extremas del fenómeno. La fragmentación territorial y la exclusión social están presentes en todo el territorio, formal e informal, urbano y rural.

Sólo comprendiendo este fenómeno complejo desde una mirada multidimensional podríamos llegar a revertir la situación desde nuevas políticas públicas que no sólo atiendan “la vivienda” sino el desarrollo de un sistema de acciones que integre los fragmentos de nuestra sociedad.

No sólo vivienda

No es suficiente construir viviendas, también es necesario asegurar que las familias puedan acceder y permanecer en ellas. Si las viviendas son inalcanzables, quedarán vacías y el problema persistirá.

Las familias necesitan oportunidades para prosperar y afincarse, para tener y mantener sus viviendas. Se afirma que la mejor política de vivienda es el empleo: una no puede ignorar la otra. Cuando refiere a infancia y juventud, las oportunidades comienzan por una vivienda en la cual crecer.

Para asegurar derechos en los inicios de la vida, es clave promover políticas dirigidas a familias con niños, niñas y adolescentes. Ser un niño o niña, despertar y poner los pies en el barro, pasar frío o hambre, y no tener un sitio donde hacer los deberes son barreras casi imposibles de superar.

El derecho a la vivienda es un comienzo mínimo y necesario para garantizar los demás derechos de las personas. Crecer en una casa con piso firme y seco, y tener baño con ducha y agua caliente, es un derecho y no un privilegio, aunque parece que lo hemos olvidado.

Como planteaba Juan Pablo Terra, “los privilegios son la contrapartida de la indigencia ajena”.¹

El derecho a habitar: sistemas a vincular

En un abordaje de derechos, el derecho a la vivienda y el derecho al hábitat van juntos. El sistema físico-espacial tiene varias escalas: la vivienda en sí misma, su edificio o agrupamiento, el barrio y la ciudad o localidad.

Los espacios públicos de las viviendas urbanas son importantes en cada una de esas escalas. La extensión de la vivienda fue valorada especialmente en el período de pandemia. Patios, fondos o balcones tienen vinculación con la salud mental, vinculación que aún no ha sido analizada en profundidad.

Las plazas de barrio, a las que se llega caminando, así como los parques, son espacios integradores, espacios de convivencia y encuentro con los otros, distintos e iguales, considerados determinantes en la seguridad ciudadana.

En la escala territorial, las viviendas están vinculadas a sistemas de transporte, espacios públicos, infraestructuras y equipamientos. La vivienda existe en la ciudad o en la localidad rural que la contiene, donde se conecta a servicios básicos -de educación, salud y recreación- a través del sistema de movilidad y transporte público.

El sistema de transporte es una herramienta poderosa de integración social que vincula personas y oportunidades. Hay consenso en la necesidad de un sistema de transporte multimodal, que desestimule el transporte individual, que genere impactos positivos en la economía, en el ambiente y la integración social.

En este sentido, la territorialización de políticas de vivienda en clave de sistemas de ciudades complementarias permite optimizar recursos escasos. La solución a una demanda concreta en cualquier punto del país podría estar en un centro poblado cercano, siempre que exista el transporte público apropiado. Los subsistemas de centros poblados tienen sus lógicas y están a su vez vinculados entre sí y con el espacio rural al que dan soporte.

Pensar en clave de sistema es fundamental para resolver problemas de escala y baja densidad que caracterizan a nuestro país. No todas las localidades deben tener un estadio y un hospital; aunque sus habitantes tienen derecho de acceder a ellos en transporte público.

El derecho al hábitat es una profundización del derecho a la vivienda, con una raíz común en el “derecho de habitar” propuesto por Vaz Ferreira.²

Instrumentos casi siempre ignorados

Algunos componentes subyacen en el territorio y generan efectos que no siempre son evaluados.

La normativa de edificabilidad tiene un impacto significativo. El aumento de metros cuadrados que se pueden construir en un predio, o la altura permitida, generan valorización de los inmuebles afectados. Los propietarios, sin haber hecho nada, se enriquecen a partir de una decisión administrativa. A partir de la Ley de Ordenamiento Territorial de 2008,³ este valor extra o plusvalía es compartido con la administración departamental.

En segundo lugar, como parte de este sistema complejo, la construcción de obras de infraestructuras y equipamientos induce cambios de valor inmobiliario en su área de influencia. Por ejemplo, la doble vía en una avenida o una terminal de transporte aumenta el valor de las propiedades en su entorno. Para movilizar la valorización inducida por la obra pública, es clave comprender esta lógica.

En tercer lugar, es relevante considerar los impuestos y la contribución inmobiliaria, cuyas alícuotas o porcentajes varían en base a zonas. Los impuestos territoriales pueden convertirse en un factor de fragmentación, en la medida que solamente se tome en cuenta la zonificación. El análisis de la presión fiscal en forma global permitiría incorporar los ingresos de las familias a la ecuación, y evitar desplazamientos de población por esta causa.

Estos instrumentos no siempre se aplican; algunos departamentos exoneran el aporte por mayor valor “para atraer inversiones” renunciando a un ingreso de la comunidad. Si bien la discusión sobre la legalidad de estas exoneraciones está aún sin laudar, es obligatorio en la Ley de Ordenamiento Territorial de 2008.⁴

Para movilizar los valores inducidos -cobrarlos para financiar obras o tierras públicas- y promover la justicia tributaria con equidad territorial, es necesario contar con un catastro actualizado. El valor real de las propiedades es la base de cálculo de varios impuestos y forma parte de las herramientas de planificación territorial.

Vivienda y segregación: los de arriba y los de abajo

El Estado debe resolver el acceso de sectores de ingresos medios y bajos al suelo y a la vivienda. El suelo es la clave de las políticas habitacionales. Para lograrlo es necesario pensar en todas las viviendas -económicas, medias y suntuarias- y conocer el funcionamiento del sistema completo. La política habitacional debe incluir todas las viviendas, no sólo las destinadas a familias de bajos recursos. Tradicionalmente se ha dejado la construcción de viviendas destinadas a clases altas y medio altas en manos del mercado, sin considerar su regulación. Quizás esta tradición haya aportado a la segregación socioterritorial sin proponérselo.

A partir del reconocimiento de una correlación entre políticas públicas y segregación, es necesario profundizar el análisis del impacto en la integración socioterritorial de conjuntos habitacionales, regularización y realojos, intervenciones del PIAI y del Plan Juntos, cooperativas y cooperativas dispersas.⁵

En este sentido se debate sobre las posibilidades de integración social de la población con mayores desventajas en tejidos de composición social diversa y, por tanto, la viabilidad de localizar familias de menores recursos en el tejido urbano sin romper las redes sociales de las que dependen. Se incorporan a este debate las visiones de colectivos que reivindican el derecho a la vivienda, la ciudad y la inclusión social, y de formar parte de las decisiones de las políticas públicas.

Los destinatarios de las políticas públicas reclaman ser actores y no sólo beneficiarios anónimos.

El acceso equitativo a oportunidades y sueños

La falta de oportunidades surge como un aspecto relevante en las familias de bajos ingresos. Los adultos necesitan formación y capacidades para acceder a mejores empleos, y los más jóvenes necesitan educación y actividades que les permitan elevar la mirada y tener sueños propios.

Considerando el acceso a oportunidades, las viviendas deben estar vinculadas con centros de capacitación y empleo. A partir de su experiencia en favelas de Brasil, Jorge Mario Jáuregui⁶ plantea que una parte fundamental de la regularización de barrios es la construcción de centros comunitarios que ofrezcan actividades recreativas y capacitación laboral, guarderías, cocinas comunitarias y nuevas calles y pasajes peatonales. Estos equipamientos facilitan el movimiento dentro del barrio, generan vínculos con las centralidades de la ciudad y, en conjunto, mejoran el estado sociológico y económico de la comunidad.

En nuestras ciudades, pequeñas en población y bajas en densidad, quizás no sería posible generar estos dispositivos en cada barrio o sector a regularizar, pero sí es posible aplicar el concepto de acercar las personas a centros de educación y capacitación a través del sistema de transporte público, pensado como parte de las políticas sociales.

Habitualmente el transporte se considera una política sectorial no vinculada a las políticas sociales, aunque en algunos casos es una alternativa a la construcción de una escuela o un centro deportivo. Un sistema de traslados multimodal es parte de un sistema de salud o un sistema educativo pensados en clave territorial.

Políticas públicas transversales, integrales e integradoras

La vivienda no es un tema de arquitectos, ni de sociólogos, ni de ingenieros o economistas, ni de constructores ni de las familias. Como tema transversal, es de interés de todos los actores y debe incluir todas las miradas.

El enfoque integral requiere, además, una profunda transformación de la gestión y del abordaje de las políticas públicas: integrar la institucionalidad y los presupuestos de forma que dejen de prevalecer las miradas sectoriales.

Necesitamos políticas públicas superadoras que consideren un abordaje transversal y sistémico, que acorten la distancia -real y simbólica- de las familias al empleo, la salud, la educación, la cultura y la recreación.

Desde este enfoque sistémico, la vivienda se presenta como la base desde la cual las familias puedan acceder a mejores oportunidades y servicios; desde la cual todas las personas, sin distinción, podamos pertenecer y ser parte de una sociedad integrada.

Alicia Artigas es arquitecta.