A lo largo de los últimos 35 años (dejando de lado los años de las crisis), el país ha transitado en partes iguales por dos modelos que podemos definir como el de la igualdad y el de la desigualdad.
Lo primero que debemos decir es que en los dos períodos ha habido crecimiento económico. Es decir, a los dos modelos no los diferencia la capacidad de crecimiento económico.
La principal diferencia entre el modelo de la igualdad y el de la desigualdad está en la distribución de los frutos del crecimiento.
La distribución es un proceso que se expresa, por un lado, en la calidad del empleo y sus niveles salariales y, por otro, en la política social (educación, salud, vivienda) tanto en lo referente a la universalidad como a la justicia en el acceso a los bienes sociales.
La cuestión salarial
¿Qué pasó con los salarios? Desde la vuelta a la democracia, pasado el primer gobierno democrático en el que la política salarial fue resultado de un acuerdo nacional en la Concertación Nacional Programática (Conapro), tenemos tres períodos de gobierno de la desigualdad con crecimiento económico y tres períodos de gobierno de la igualdad con crecimiento económico.
El cuadro 1 nos muestra los resultados salariales en los tres quinquenios (en el último gobierno los resultados son de cuatro años) en que gobernó el modelo de la desigualdad.
Conclusiones:
a) Un ajuste a la baja de los salarios en el primer año de gobierno.
b) Una “devolución” al nivel salarial de partida al final del gobierno (cuarto año en dos casos y quinto año en un caso).
c) En los tres períodos hubo crecimiento económico desde el segundo año y la recuperación de salarios se retrasó, generando en el medio (la panza de la U) una enorme transferencia de ingresos del trabajo al capital que nunca se devolvió.
Veamos ahora el modelo de la igualdad en el cuadro 2.
a) Aumento de salario real durante los 15 años.
b) En estos 15 años hubo crecimiento económico.
Para tener una idea global de los dos períodos, en los 14 años de modelo de la desigualdad, la economía creció 43,2% (5,6% promedio anual), mientras que los salarios 5,6% (0,4% promedio anual, es decir, estancamiento). Y en los 15 años del modelo de la igualdad la economía creció 78,2% (3,9% promedio anual) y los salarios 63,2% (3,4% promedio anual), alineados con la riqueza.
La cuestión del gasto social
La redistribución en términos de política social se concreta en el desarrollo de las políticas universales de salud, educación y vivienda. En este caso, analizaremos los gastos de tres incisos que son la mayor parte del gasto público en salud y educación: la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la Universidad de la República (Udelar) y la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE).
El gráfico 1 nos muestra la evolución del gasto de los tres incisos en los 15 años de gobierno del Frente Amplio y en los diez años de la década del 90 más los tres años de este gobierno (todavía no están los datos finales de 2023, que salen en la rendición de cuentas aún no publicada).
Como vemos allí, es notoria la diferencia de crecimiento.
Al mismo tiempo, el gráfico 2 da contexto a esa diferencia, ya que toma las tasas promedio anuales de crecimiento para la suma de los tres gastos en ambos períodos y lo compara con la tasa anual promedio de crecimiento del producto interno bruto (PIB).
En los gobiernos de la desigualdad el aumento del gasto público social fue casi igual al PIB, lo que consolida una situación grave para las políticas sociales, que venían de su gran caída en la dictadura; mientras que en los gobiernos de la igualdad hubo una gran diferencia a favor del gasto público social, que significó que este gasto aumentara de manera relevante su participación en la riqueza nacional.
La cuestión de los impuestos
Un punto clave en la transformación del ingreso de mercado en mayor ingreso disponible son los impuestos.
El modelo de la igualdad cambió el impuesto a las retribuciones personales (IRP, conocido como el impuesto a los sueldos) por el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF). Más allá de muchos otros cambios que generó esta transformación, respecto de la igualdad de ingresos tuvo el efecto que se ve en el cuadro 3.
El IRP era neutro respecto de la desigualdad. Los salarios de la persona 2 eran cuatro veces el de la persona 1 y lo siguió siendo después de los impuestos. En cambio, con el IRPF la desigualdad se redujo de cuatro veces a 3,49.
A los dos modelos no los diferencia la capacidad de crecimiento económico. La principal diferencia entre el modelo de la igualdad y el de la desigualdad está en la distribución de los frutos del crecimiento.
Una primera síntesis: el primer año de cada gobierno
Una característica que diferencia a los gobiernos de la igualdad y la desigualdad tiene que ver con el arranque de cada gobierno.
Los gobiernos de la desigualdad en estas tres versiones comenzaron el primer año de gobierno con un ajuste laboral que implicó una caída salarial y un aumento del desempleo y con un ajuste fiscal expresado en una caída del gasto en salud y educación. Así lo muestra el cuadro 4.
Hay que tener en cuenta que el presupuesto del primer año de gobierno repite el último del año anterior; por ende, para bajarlo se necesita voluntad, que es lo que tuvieron estos gobiernos. Basta recordar, en este último gobierno, el Decreto 90/20 del 11 de marzo, que redujo 15% los gastos de funcionamiento.
Cada vez que arrancó un gobierno de la derecha, el salario real cayó, el desempleo aumentó y con la excepción de la Udelar en el gobierno de Sanguinetti, los gastos de estos tres incisos se redujeron (la excepción hace la regla, una en 15). El cuadro 5 nos muestra lo inverso en los primeros años de los gobiernos de la igualdad.
En todos los primeros años, el salario real creció, el desempleo bajó (salvo en el segundo gobierno de Tabaré Vázquez), el gasto social de la ANEP, la Udelar y ASSE creció (salvo la ANEP en el segundo gobierno de Vázquez). Otra vez dos excepciones en 15 que confirman la regla.
Una segunda síntesis: la distribución de los ingresos
Una síntesis entre lo que pasa en el terreno de los salarios y lo que pasa en el terreno del gasto público social lo dan dos indicadores de la distribución de los ingresos. Por un lado, el índice de Gini, por otro, la relación entre el ingreso medio del 20% más rico con el ingreso medio del 20% más pobre.
El índice de Gini es una medida resumida de la desigualdad en la población de un país, que en este caso considera el ingreso promedio de las personas dentro de su hogar y varía entre 0 y 100%. En este índice 0 representa la extrema igualdad y 100% representa la extrema desigualdad.
El gráfico 3 es claro:
a) Durante los años 90, en pleno crecimiento económico, la desigualdad creció de manera constante y en valores relevantes.
b) En los gobiernos de la igualdad, la desigualdad cayó y lo hizo de manera relevante entre 2008 y 2013, es decir, en el final del primer gobierno del Frente Amplio y en gran parte del segundo.
c) Desde que asumió Lacalle Pou, la desigualdad creció.
El cuadro 6, a su vez, nos muestra la relación de los mayores ingresos y los menores. Vemos el aumento de la desigualdad en la década de los 90 y la caída muy importante de este indicador en los 15 años de gobierno del Frente Amplio.
Las razones de estas diferencias
Si en ambos períodos la economía creció, ¿cuál es la razón por la cual la distribución en uno mejoró y en otro empeoró?
La distribución es un proceso que requiere de acciones del Estado que transformen el crecimiento en distribución. El mercado genera crecimiento con concentración, esa es una ley de la economía política. Y como vimos, estas acciones se dan en el terreno de la política laboral, en la dotación de gasto público y en el terreno de los impuestos.
En el primer caso, la política pública se expresa en los mecanismos de negociación colectiva y sus lineamientos salariales. En los gobiernos de la desigualdad durante diez años no se convocó a los consejos de salarios y se gobernó por decreto. En el último sí se convocó, pero se impusieron lineamientos restrictivos sobre la evolución salarial. En cambio, en los gobiernos de la igualdad, se convocó a los consejos de salarios y se dieron lineamientos de expansión de los salarios y, en particular entre 2011 y 2014, pautas diferenciadas para los salarios más bajos, que redujeron significativamente las brechas salariales.
En lo que se refiere al gasto público, es clara la diferencia de dotación presupuestal que mostramos más arriba y al mismo tiempo la reforma del sistema de salud, los programas de inclusión educativa, el desarrollo de programas de vivienda, en particular en el acceso a cooperativas, y la creación de las asignaciones familiares llamadas Plan de Equidad, generaron un acceso con mayor igualdad a los servicios públicos.
Finalmente, el cambio en la estructura tributaria que vimos más arriba, sumado a la reducción del IVA y otros cambios, generaron que en el modelo de la igualdad los impuestos mejoraran la distribución de los ingresos.
En síntesis, consejos de salarios, políticas de empleo, reforma de la salud, gasto social, cambio de IRP por IRPF, asignaciones familiares - Plan de Equidad, son parte del paquete que diferenció ambos modelos.
Daniel Olesker es senador del Partido Socialista, Frente Amplio.