Cuando hace algunos meses en la Cámara de Senadores faltó un voto para aprobar la iniciativa que promovía el senador colorado Adrián Peña de regular los ingresos discrecionales a las intendencias, no hubo sorpresas, aunque sí múltiples reacciones del sistema político. Aquel proyecto de ley tenía el respaldo de todos los partidos representados en el Parlamento, a excepción del Partido Nacional. Si bien había mucho ruido y especulación en el ambiente, nada hacía pensar que estallaría luego el escándalo en Artigas; Pablo Caram, Valentina dos Santos y otra sucesión de irregularidades que han trascendido en estos días vinculadas a otros departamentos (también gobernados por nacionalistas). No es menos cierto que el Frente Amplio tuvo la llave y margen constitucional para acompañar una alternativa plebiscitaria del Partido Colorado que permitiera abordar y eventualmente aprobar la regulación que el Parlamento no avaló. Pero finalmente la oposición entendió inconveniente incluir ahora el tema en la sobrecargada agenda del ciclo electoral.
En Uruguay, cada tanto, explotan situaciones a nivel de la opinión pública que llevan a la tentación de cobrar al grito, como si el problema identificado fuera novedoso y además se pudiera resolver en dos patadas. En la edición del 27 de julio de la diaria se presentaron datos importantes y de actualidad sobre los ingresos directos a los gobiernos departamentales, además de plantearse algunos enfoques que abordan deficiencias y propuestas de transformación para equilibrar algunas asimetrías o prerrogativas.
Hay un primer elemento en este debate que creo importante subrayar: si el esquema de ingresos a las intendencias no se ha modificado aún es porque ha faltado voluntad política. Y no se trata de un problema coyuntural, también ha sucedido en el pasado, incluso en períodos gubernamentales en los que la actual oposición era gobierno. Por todo eso es necesario separar las aguas, porque el riesgo de golpear la mesa ante un emergente (por más ruidoso que este sea) puede derivar en parches inconveniente o soluciones al voleo que, a mediano plazo, pueden desencadenar otras pérdidas o retrocesos para la institucionalidad de un sistema y sus políticas públicas (en el caso uruguayo, fuertemente centralistas).
Es fundamental separar las aguas, sin desconocer la dificultad, ampliamente recogida en la práctica y con amplia evidencia académica, que marca un peso enorme de los intendentes con sus mayorías automáticas en legislativos departamentales, deliberativos que además están en situación de enorme desventaja decisional. El problema de diseño constitucional que se arrastra desde la década de 1960 en nuestro país no debe menoscabar la pertinencia y relevancia de la gestión subnacional. De lo contrario, una inmensa cantidad de países del mundo (incluidos gobiernos y estados que actualmente recogen altos indicadores de bienestar) no hubiese avanzado en procesos de descentralización política.
Las alternativas de transformación del régimen subnacional tienen múltiples aristas, tampoco es esperable que el tema se resuelva sólo con una ley que limite los ingresos directos o con ajustes a otras normas existentes. Sería fundamental que los partidos privilegiaran una discusión sustantiva sobre el proceso de descentralización política, en lo posible madura y desapasionada. Sólo de ese modo podría esperarse una revisión constitucional que opere en favor de una profesionalización tan difícil como imperiosa de la gestión subnacional en Uruguay.
Satanizar la gestión subnacional y generalizar situaciones a los cuatro vientos también puede conducir a otros errores o interpretaciones equivocadas. Después del caso Caram y todo lo que ha desencadenado, claro que no es esperable que se promuevan manifestaciones de apoyo a esas prácticas clientelares de los intendentes, pero hay que distinguir los alcances y las implicancias cuando se formulan apreciaciones y alternativas.
¿Por qué los partidos no se han propuesto discutir en profundidad sobre los aspectos ligados a la descentralización? ¿Por qué no se han planteado en diez años revisar una normativa como la ley de descentralización política?
Hay que ser muy claros y delimitar cosas que pueden sonar parecido cuando se dicen, pero que en el fondo deberían ser muy diferentes. Una cosa es la autonomía política territorial y otra muy diferente es el poder discrecional. Volviendo a referir a otras realidades, hay países que han avanzado en modelos de profesionalización de la gestión política territorial, con marcos normativos y mecanismos acordes.
Para constatar efectos positivos de la descentralización política no siempre es necesario aludir a otras realidades o países; en el propio Uruguay existe bastante evidencia sobre impactos positivos de la gestión subnacional. ¿O acaso muchas intendencias y municipios no han sido agentes clave para mitigar los efectos sociales de la pandemia sanitaria? Existen múltiples áreas de la respuesta pública en las que las entidades locales y departamentales intervienen generando aportes sustantivos que trascienden el famoso ABC (alumbrado, basura, caminería). Hay impactos poco medidos en inclusión social, cultural y deportiva. Y son apenas algunos ejemplos de esa gestión de cercanía que ha congregado un protagonismo creciente en muchos de los gobiernos territoriales. Por eso es primordial separar el qué del cómo.
En las próximas semanas estaré presentando la publicación sobre un estudio de caso de descentralización en nuestro país. Se trata precisamente de una de las cinco intendencias que recogen menor proporción de ingresos directos (por amplio margen con relación a las otras 13). Canelones tiene una experiencia de gestión política de cercanía robusta, amparada en una visión y planificación de descentralización participativa, sobre la base del impulso a acciones de inclusión social y promoción local. No todo es igual. Así como hay presidentes buenos y malos, u honestos y corruptos, es fundamental aplicar el mismo razonamiento a todas las escalas y funciones. Es vital subrayar que en Uruguay, aunque las leyes sean parejas para todos, no todos las respetan igual. Y, por cierto, no todos los gobiernos departamentales son lo mismo ni gestionan igual.
Finalmente, y volviendo a algunos de los aspectos reseñados al inicio, me pregunto: ¿por qué los partidos no se han propuesto discutir en profundidad sobre los aspectos ligados a la descentralización? ¿Por qué no se han planteado en diez años revisar una normativa como la ley de descentralización política (19.292)? ¿Por qué son tan tímidas o inexistentes las referencias a la descentralización política y a la participación ciudadana en las plataformas programático partidarias? A veces uno se queda con la sensación de que la propia partida del expresidente Tabaré Vázquez apagó cualquier posibilidad de profundizar sobre estos procesos. Hay que ser cautos y evitar argumentos recentralizadores que están imponiéndose en muchos países de la región, porque precisamente entreveran aquello del qué y el cómo. Los gobiernos subnacionales son concebidos para acercar el Estado, profundizar la democracia y promover el desarrollo de los territorios. Precisamente en un país como el nuestro que, pese a su reducida extensión, continúa registrando inmensas disparidades y desigualdades en materia de oportunidades para las personas a nivel territorial.
Dicho todo lo anterior, la discrecionalidad en la contratación de personal podrá ser un argumento a respetar en una empresa familiar, pero jamás debiera ser una práctica defendible y recurrente de quienes tienen la inmensa responsabilidad de conducir políticas públicas departamentales y locales. Una cosa es elegir un gabinete o apoyarse en un equipo político que combine capacidad de gestión con confianza personal, pero otra cosa radicalmente diferente es abrir una canilla de cargos y horas extras para pagar favores y responder a otros fines.
No hay muchos misterios, pero sí es necesario distinguir: la gestión subnacional de cercanía funciona exitosamente en muchos países del mundo. Hay que maximizar esfuerzos y compromisos desde todas las tiendas para evitar una mayor erosión de la política, porque ahí la que siempre sufre es la democracia.
Martín Pardo es politólogo, magíster en desarrollo local y regional, doctorando en estudios territoriales.