El 31 de diciembre de 2024, el Poder Ejecutivo aprobó el Decreto 361/024. La norma dispuso la actualización de los valores reales de los inmuebles mediante un coeficiente de 1,0532 sobre los valores de 2023. Además, fijó los mínimos no imponibles del impuesto al patrimonio para el ejercicio 2024.
A primera vista, parece un ajuste administrativo anual más, indexado a la inflación. Sin embargo, detrás de este mecanismo técnico late una dimensión mucho más profunda: la actualización permanente del mapa económico oficial del territorio uruguayo. Es allí donde emerge un concepto crucial y todavía poco discutido en nuestro país: la plusvalía municipal.
¿Quién captura la riqueza colectiva?
La plusvalía urbana o territorial es el aumento del valor de un inmueble generado por decisiones colectivas, inversiones públicas y transformaciones estatales, y no por el esfuerzo del propietario. Una nueva avenida, una red de saneamiento, una plaza o un cambio en la normativa de edificación pueden multiplicar el precio del suelo. Ante esto, surge una pregunta central para la planificación moderna: ¿quién debe capturar ese incremento de riqueza?
El debate no es nuevo en la región, pero en Uruguay tiene hitos claros. En Montevideo, bajo las intendencias de Mariano Arana (1995-2005), el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) impulsó las primeras herramientas de retornos urbanísticos y recuperación patrimonial. A nivel nacional, en 2008 se aprobó la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial –impulsada por Arana desde el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y aprobada en la primera presidencia de Tabaré Vázquez–, que incorporó esta óptica soberana a escala país.
El catastro como infraestructura política
La base técnica de cualquier política de plusvalía es el catastro. Sin información confiable sobre el suelo, es imposible identificar valorizaciones o procesos de captura de renta. Por eso, el Ministerio de Economía y Finanzas ha comenzado a jerarquizarlo como una herramienta estratégica de desarrollo.
El Decreto 361/024 no crea un tributo ni establece una captura explícita de plusvalía. Su valor radica en que actualiza la representación fiscal del valor inmobiliario. Esto impacta directamente en el impuesto al patrimonio, el impuesto a las transmisiones patrimoniales y el impuesto de enseñanza primaria.
Además, deja en evidencia las enormes brechas entre el valor fiscal y el valor económico real del mercado en diferentes zonas (costeras, forestales, logísticas o periféricas). Aplicar un coeficiente general homogéneo sobre realidades tan dispares genera, en la práctica, efectos profundamente desiguales.
De la gestión local a la articulación interdepartamental
La valorización del suelo nace en el territorio, pero adquiere dimensión institucional cuando el Estado logra medirla y sistematizarla. En Uruguay, este desafío recae sobre una compleja arquitectura interconectada: el catastro nacional, los registros públicos y las plataformas de gestión georreferenciada que las propias intendencias han desarrollado para producir información estratégica.
En este escenario de datos compartidos, el Congreso de Intendentes emerge como un actor clave de coordinación política y técnica. Los debates actuales sobre un eventual Sistema Único de Cobro de Ingresos Territoriales (Sucit) forman parte de esa misma transformación institucional.
Para viabilizar una herramienta de esta escala, la tentación inmediata es mirar el espejo del Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares (Sucive), una experiencia previa que demostró que Uruguay es capaz de construir mecanismos exitosos de interoperabilidad interdepartamental. Sin embargo, trasladar ese modelo al ámbito inmobiliario expone una diferencia estructural profunda: mientras que el Sucive administra un bien móvil y relativamente homogéneo, como los vehículos, el Sucit trabajaría sobre la complejidad fija y dinámica del territorio, profundamente heterogéneo. Por ejemplo, mientras que los vehículos tienen una depreciación temporal y predecible, el territorio cambia según el entorno, las obras y las leyes.
El verdadero reto es responder una pregunta ética y política: cuando el valor del territorio aumenta gracias al esfuerzo de toda la sociedad, ¿qué parte de esa riqueza retorna efectivamente a ella?
El suelo no permanece estático aunque el inmueble no se mueva. Cambian las infraestructuras, cambian las normativas y, con ellas, mutan las valorizaciones. Aquí es donde la plusvalía municipal deja de ser un cálculo matemático anual para convertirse en un fenómeno vivo, al que, además, se le incorpora una dimensión emergente: el valor ambiental.
La nueva frontera: el valor ambiental
El valor ambiental implica que el suelo ya no se valoriza únicamente por los metros cuadrados edificados o la infraestructura gris. La disponibilidad de agua, la conservación de un humedal, la protección de una cuenca o la resiliencia climática generan un valor económico y social directo para la comunidad. El territorio, por ende, es un organismo vivo que el Estado debe interpretar más allá de las dinámicas del mercado inmobiliario.
La discusión de fondo de nuestra época no pasa por ajustar coeficientes anuales. El verdadero reto es responder una pregunta ética y política: cuando el valor del territorio aumenta gracias al esfuerzo de toda la sociedad, ¿qué parte de esa riqueza retorna efectivamente a ella?
Hacia una gobernanza soberana del suelo
En plena era de transformación digital, interoperabilidad de datos e inteligencia artificial aplicada a la gestión pública, los sistemas catastrales ya no pueden entenderse como meros archivos administrativos. Son, fundamentalmente, activos estratégicos de gobernanza.
Por lo tanto, no puede agotarse en la actualización inercial de coeficientes anuales de inflación. El verdadero desafío político e institucional radica en consolidar una infraestructura pública de información que reconozca el valor del suelo en todas sus dimensiones: urbana/rural, fiscal, jurídica y ambiental.
No se trata de dejar preguntas abiertas al azar del mercado inmobiliario. El diseño de las políticas territoriales del Uruguay del siglo XXI exige una respuesta de fondo: cuando el territorio se valoriza gracias al esfuerzo de toda la sociedad, el Estado debe contar con las herramientas técnicas y la voluntad política para asegurar que esa riqueza retorne, de forma equitativa, a la comunidad que la generó.
Garantizar ese retorno social no es solo una meta de equidad territorial; es la condición indispensable para un desarrollo verdaderamente sostenible.
Gustavo Sención es economista y magíster en Manejo y Conservación, con especialización en Biodiversidad.
