Proyecto de ley interpretativa de la Constitución en materia de nacionalidad y ciudadanía: apuntes para ordenar la discusión

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Según una parábola del Talmud, cuando Moisés asciende al cielo, Dios lo invita a presenciar (en forma de espíritu, presumiblemente) una clase de enseñanza bíblica. En un momento, Moisés se sorprende al escuchar al maestro recitar una ley divina que no conocía. Moisés queda perplejo, porque no sabía que Dios también había revelado algunas de sus leyes a alguien más que a él. A continuación, un estudiante pregunta de dónde surge esa ley, a lo que el rabbi contesta: “Se la entregó Dios a Moisés en el Sinaí”.

La moraleja de la historia es que, para el autor de la parábola, ni el maestro está equivocado ni Moisés ha olvidado la ley que le reveló Dios. La ley, según el autor, verdaderamente estaba ahí, entre las leyes que Moisés recibió de Dios, pero el propio Moisés, que la puso por escrito, de su puño y letra, nunca la conoció. Se necesitaba la agudeza del rabino para interpretar correctamente el texto sagrado, porque la ley estaba escondida en la oscuridad de la palabra divina, esperando ser descubierta.

De esta manera, la eterna voluntad divina supuestamente cristalizada en la torá, en los evangelios, en el corán, en realidad ha ido mutando a lo largo del tiempo de acuerdo con la conveniencia, las preferencias y, por qué no, la convicción sincera de las personas que tienen autoridad religiosa o política para interpretar la palabra de Dios.

En el mundo moderno, las constituciones y las leyes cumplen un papel comparable al que los textos religiosos tenían en el mundo antiguo, y la tarea de quienes tienen autoridad académica y legal para interpretar las leyes no es muy disímil de la función de un teólogo. A tal punto es así que los métodos y hasta el vocabulario que utilizaban los exégetas bíblicos se han filtrado a lo que en nuestro contexto hoy llamamos “ciencia jurídica”.

Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en las comunidades religiosas, una gran parte (aunque no la totalidad) de la comunidad de los operadores jurídicos reconoce que el derecho es una creación humana. Esto implica que los textos pueden contener errores y omisiones, a veces llamadas lagunas. También puede ocurrir que la realidad evolucione de tal forma que en el nuevo contexto el texto deje de tener el mismo sentido que tenía cuando se lo redactó, lo cual justifica cambiar su interpretación.

El verdadero derecho, por tanto, es el que surge de las interpretaciones de los operadores jurídicos y no el que inocentemente algunos creen que deriva de manera mecánica de la lectura de los textos legales. Porque, aunque aplicar el derecho sin que medien interpretaciones disímiles y cambiantes fuera deseable (y no es claro que lo sea), la realidad es que eso es imposible. Para los abogados esto es trivial. Y, sin embargo, nos empecinamos en sostener frente a la población general la ficción de que los textos legales siempre tienen o deberían tener una lectura única, debido a una larga serie de razones que no vienen al caso.

Todo esto viene a cuento porque en las últimas semanas un grupo de usuarios de redes sociales, quizás reducido pero muy activo, ha estado discutiendo lo que implica “interpretar” un texto jurídico, más precisamente, la Constitución. El disparador es un proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo que, en esencia, viene a decir que para la Constitución uruguaya la ciudadanía y la nacionalidad son básicamente la misma cosa; o, al menos, que no es posible ser titular de una y no de la otra.

La razón de ser de este proyecto es el reclamo de varios grupos de ciudadanos legales que habían empezado a enfrentar problemas debido a la manera en que se interpretó el sentido de la palabra nacionalidad en los más recientes estándares internacionales para la confección de pasaportes. La interpretación oficial fue que para la Constitución uruguaya tienen nacionalidad uruguaya exclusivamente quienes sean ciudadanos naturales uruguayos. Para los ciudadanos legales, en cambio, su nacionalidad sería necesariamente el lugar de nacimiento. Eso significa que Uruguay ha venido imprimiendo desde hace muchos años pasaportes con información falsa, puesto que la nacionalidad no solo no tiene por qué coincidir con el país de nacimiento, sino que fuera de las Américas casi ningún país confiere nacionalidad por el solo hecho de nacer en su territorio.

Tan errónea ha sido esta práctica que se llegó a emitir documentos que asignan nacionalidad de países que ya no existen, como la “URSS”. De hecho, tan errónea es, que las máquinas de lectura automática de pasaportes generan un error al leer los pasaportes de ciudadanos legales uruguayos, puesto que el sistema asume que el campo “nacionalidad” tiene que coincidir con el país emisor.

¿Por qué, entonces, los pasaportes de todos los ciudadanos uruguayos no dicen simplemente “Nacionalidad: uruguaya”? La razón oficial –léase “oficial” como sostenida hasta ahora desde los poderes públicos– es que para la Constitución uruguaya la nacionalidad y la ciudadanía son dos cosas totalmente distintas. Los ciudadanos naturales (o sea, personas nacidas en Uruguay, o sus hijos o nietos¹ nacidos en el extranjero) tienen nacionalidad uruguaya. Quienes obtienen la ciudadanía legal uruguaya son ciudadanos uruguayos, pero nacen, viven y mueren siendo extranjeros.

El lector que se sienta confundido al leer esto o le cueste comprender dónde está el problema no tiene nada de qué preocuparse. En el mundo moderno, y en casi todos los lugares del planeta, es lo mismo decir que uno tiene o adquiere la ciudadanía de un país o la nacionalidad del país, por lo que es perfectamente razonable pensar en los dos términos como sinónimos. Históricamente, sin embargo, se trató de dos estatus jurídicos distintos, en general porque la ciudadanía implicaba ejercer ciertos derechos políticos que no se les confería a las mujeres, a los analfabetos o a las personas sin propiedades. La nacionalidad, en cambio, era un concepto más amplio, porque abarcaba a todos los súbditos del Estado, ya sea debido a su lugar de nacimiento, ascendencia, residencia o por cualquiera otra vía que el Estado en cuestión contemplara. En tiempos modernos, al imponerse la idea de la universalización de los derechos políticos, nacionalidad y ciudadanía han ido fusionándose, al punto que hoy se lo ve como dos caras de una misma moneda (la pertenencia a una nación-comunidad, de un lado, y los derechos políticos que eso conlleva, por otro).

¿Por qué la Constitución uruguaya distingue entre nacionales y ciudadanos, entonces, si en Uruguay no se discrimina –en principio, salvo en la posibilidad de ejercer la presidencia de la República– en materia de derechos políticos? La respuesta corta es que no lo hace; no en su texto, al menos. Si bien en redes sociales por estos días circularon publicaciones que dicen que la Constitución distinguió “claramente” entre ciudadanos y nacionales, esto simplemente no es así. Desafío al lector a consultar los artículos 73 a 81 de la Constitución y tratar de detectar ahí los requisitos de la nacionalidad uruguaya. Los de la ciudadanía sí están bien delimitados, pero las palabras nacionalidad y naturalización apenas aparecen y con un alcance confuso.

Eso no significa que quienes dicen que la Constitución uruguaya distingue nacionalidad y ciudadanía, y no permite a los extranjeros obtener la nacionalidad (naturalizarse), estén equivocados. A efectos prácticos, es correcto decir que esa distinción existe, pero no por efecto de lo que la Constitución dice, sino por efecto de lo que se ha interpretado. El proyecto de ley a estudio del Parlamento lo que plantea es hacer otra interpretación.

Dadas estas confusiones, lo que propongo aquí es una lista de apuntes que permita ordenar el debate, disipando mitos y errores que lo contaminan:

1) Este proyecto no es estrictamente necesario para resolver el problema con los pasaportes. De aprobarse, el problema se disuelve, pero se puede resolver por otras vías, como la de usar el campo “ciudadanía” en vez de “nacionalidad”. Ninguna de estas soluciones implica eliminar o falsear el lugar de nacimiento ni perjudicar el pasaporte de ninguna forma.²

2) Fuera de esto, el proyecto no tiene ningún efecto³ sobre la obtención de residencia legal, pasaporte, ciudadanía o derecho al voto. El efecto de igualar la ciudadanía a la nacionalidad hoy es principalmente simbólico. Sin embargo, la interpretación tradicional que niega la nacionalidad a los ciudadanos legales también se consideraba sin efectos hasta que accidentalmente derivó en el ya señalado problema con los pasaportes.

3) Es un error atribuir al constitucionalista Justino Jiménez de Aréchaga la opinión de que la Constitución distingue claramente entre nacionalidad y ciudadanía, y que la nacionalidad equivale a la ciudadanía natural. En su obra La Constitución nacional expresamente señala la ausencia de una distinción clara entre esos dos conceptos como un defecto⁴ de la Constitución. Sí es cierto que en esa obra interpreta que la ciudadanía natural equivale a la nacionalidad, pero sobre el final de su carrera cambió de opinión, y pasó a considerar que solo los nacidos en Uruguay (y no sus hijos nacidos en el exterior, aunque sean ciudadanos naturales) tienen nacionalidad uruguaya.

4) Ha circulado la versión de que los únicos países del mundo que no ofrecen una vía de naturalización para extranjeros actualmente son Uruguay y algunos otros pocos países, como las monarquías del Golfo o Myanmar. Esto es casi seguramente⁵ un error: incluso esos países ofrecen alguna vía de naturalización, aunque sea de difícil acceso. Esto no significa que sea ilegítimo que Uruguay adopte la decisión soberana de seguir siendo el único país del mundo sin proceso de naturalización, máxime teniendo en cuenta que es y siempre fue un país generoso en la concesión de ciudadanía. Lo que debería discutir el Parlamento son las razones para mantener o abandonar esta distinción.

5) Definir la nacionalidad uruguaya por vía de una ley interpretativa de la Constitución no solo es posible, sino que ya se ha hecho. La Ley 16.021 de 1989 puso por escrito la interpretación según la cual todos los ciudadanos naturales tienen nacionalidad –esto es, incluyendo a los nacidos en el exterior, que Jiménez de Aréchaga, en su última opinión, consideraba extranjeros–. En la discusión, el entonces senador Dardo Ortiz señaló que la Constitución “vincula en forma confusa e impropia los conceptos de nacionalidad y ciudadanía”, siendo necesario hacerlo por vía de la ley, “ante la imprecisión de los textos”. Luego agregó: “Sorprende que, al paso de más de un siglo y medio de vida institucional, el país no haya definido quiénes son sus nacionales”.

En aquella oportunidad se decidió declarar que todos los ciudadanos naturales son nacionales. Esa ley no excluyó en forma expresa a los ciudadanos legales; la intención fue declarar que los hijos de uruguayos nacidos en el exterior, además de la ciudadanía natural, tienen también nacionalidad uruguaya.⁶ Ahora el Parlamento tiene la oportunidad de refrendar o cambiar esa interpretación y, además, incluir también a los ciudadanos legales dentro de la categoría de nacionales. Hacerlo o no hacerlo son opciones legítimas. Lo que no es correcto es tratar de cerrar la discusión argumentando que el texto constitucional no deja espacio para ello.

6) La posición que niega la nacionalidad a los ciudadanos legales dejaría a algunas personas sin nacionalidad, lo cual se conoce como “apatridia”, y el país tiene la obligación internacional de evitarla. Se ha usado este punto como argumento en favor del proyecto. Sin embargo, en este punto se da una paradoja. La Ley 19.682 de 2018 dispone que el apátrida que obtiene la ciudadanía legal uruguaya deja de ser apátrida, con lo cual los detractores del proyecto pueden decir que no se necesita ley porque el problema ya está solucionado. Pero, por otro lado, si esa ley ya vigente dice que quien tiene ciudadanía legal uruguaya y no tiene ninguna otra nacionalidad no es un apátrida, entonces la ciudadanía legal uruguaya por fuerza debe ser una forma de naturalización, con lo cual se refuerza la posición de los impulsores del proyecto. Sea que se apruebe o se rechace, la discusión puede ser una oportunidad para reexaminar la posición del país en esta materia, que ya ha llamado la atención de la ONU.⁷

Darío Burstin es abogado y cursó estudios sobre nacionalismo.