Hace unos días recibí un mensaje de un político muy relevante del campo de la seguridad. Me consultaba mi opinión sobre el Plan Nacional de Seguridad Pública (PNSP), recientemente presentado por el Ministerio del Interior (MI). Le respondí que me parecía una política ambiciosa, con buenos insumos técnicos y un proceso de participación saludable, pero con una sostenibilidad incierta.
La verdad es que fui muy amarrete en la respuesta, así que me pareció oportuno desarrollarla con mayor profundidad en este texto. Quiero enfocarme, eso sí, no tanto en el contenido del PNSP, sino en algunas de las amenazas que lo ponen en riesgo. En esa sostenibilidad incierta.
Como punto de partida, pienso que los principales riesgos del plan son, a su vez, sus potenciales fortalezas. Quiero decir que, si este plan logra gestionarlos a tiempo, puede convertirlos en pilares para su sostenibilidad.
Riesgo #1: lo técnico versus lo político
Hace unos 50 años, el antropólogo noruego Fredrik Barth decía que lo que define a un grupo no es su contenido cultural interno, sino las fronteras que establece en la interacción con otros. En pocas palabras, la identidad se construye en la diferencia.
Varios jerarcas anteriores del MI entendieron bien esta lógica. Los tres ministros del Partido Nacional (Jorge Larrañaga, Luis Alberto Heber y Nicolás Martinelli) antagonizaron durante cinco años con administraciones previas del Frente Amplio. Lo mismo hizo el fallecido Eduardo Bonomi, no solo frente a sus rivales políticos –principalmente Pedro Bordaberry, reaparecido ahora (algo torpemente) como crítico del plan–, sino también respecto de gestiones previas de su propio partido. En estos movimientos de distinción, cada uno fue encontrando su propia firma.
Uno de los grandes desafíos de la actual gestión es, precisamente, construir esa identidad. Tras algunos meses de ensamblaje, las autoridades parecen haber encontrado en el campo de lo técnico un fundamento para su ser en el mundo.
Lo técnico se expresa en distintos registros. Uno de ellos es el perfil de los jugadores del actual equipo: un destacado fiscal convertido en ministro, asesores con prestigio académico, políticos de otros partidos devenidos en funcionarios técnicos y mandos policiales que atravesaron gestiones de distinto signo. Esta última marca, la de sobrevolar administraciones privilegiando lo técnico por sobre lo ideológico, parece haber sido una fuente deliberada de legitimidad para las autoridades. Son trayectorias que contrastan con las de los ministros del siglo XXI, habitantes nativos de la política: Guillermo Stirling, José Díaz, Daisy Tourné, Bonomi, Larrañaga, Heber, Martinelli. En todos los casos, la política por encima de todo. En esta gestión, en cambio, lo técnico por encima de lo político parece haber sido la firma elegida para rubricar su identidad.
Hay en ello virtud (lo dice un académico). Pero también riesgos. Enormes. Especialmente porque el MI es el ministerio más político de todos. Garantiza el gobierno y el cumplimiento del Estado de derecho. Vaciarlo de perfil político es retirarse de su principal arena de disputa.
El PNSP no será impugnado por problemas técnicos. De hecho, no lo está siendo. Las críticas apuntan a su eficacia política. “No nos convocaron”, afirma falsamente la oposición. “Ya se venía haciendo”, declaran, seleccionando convenientemente algunas de las trescientas y pico de páginas del plan. Y esto no se explica por necedad, ignorancia o mala leche de la oposición crítica; se explica por las reglas del juego de la política, donde lo técnico suele importar un rábano. Son argumentos que no esperan medirse contra formulaciones técnicas, sino contra una defensa política del plan.
A esto se suma algo que parece pasarse por alto en la discusión pública. Esta gestión se nutrió de figuras de la administración anterior, pero optó por distanciarse de la gestión Bonomi, muy desgastada ante la opinión pública. Salvo excepciones puntuales (entre las cuales se encuentra nada menos que la viceministra), no encontramos figuras relevantes de aquella administración en este MI. Un dato que rompe los ojos es que no hay representantes del MPP en este gobierno de la seguridad, cuando su peso en la gestión Bonomi era predominante.
Hilemos más fino en el análisis, porque este divorcio también se expresa en el plano discursivo. El PNSP se presenta con un tono fundacional en materia de políticas basadas en la evidencia. Pero todo el mundo parece haber olvidado selectivamente que fue el tándem Bonomi-Jorge Vázquez el que introdujo este enfoque de seguridad en Uruguay. El PADO, la policía orientada a problemas o la justicia restaurativa son ejemplos de ello. No reconocer estos antecedentes explícitamente es, de algún modo, también renunciar a Bonomi.
Esta tensión política interna dentro del FA quizás no exista, o por lo menos no se ha manifestado públicamente, pero de hacerlo, constituye un riesgo adicional para los destinos del plan.
La sostenibilidad del PNSP, entonces, dependerá no tanto de los fundamentos técnicos a su favor, sino de la habilidad de las autoridades ministeriales para defenderlo políticamente de propios y ajenos.
Riesgo #2: el culto a la evidencia
Desde un punto de vista técnico, pocas personas medianamente informadas en el campo de la seguridad (académicos, funcionarios, políticos, etcétera) estarán en desacuerdo con el rumbo que propone este plan. Se trata de una política con muy buenos insumos técnicos y que, fundamentalmente, está respaldada por la evidencia empírica sobre intervenciones efectivas para reducir la criminalidad, la conflictividad y las violencias.
Este es su principal activo. Así se presenta frente a la ciudadanía, invocando a la Evidencia (esa deidad criminológica) como fuente de legitimidad. Pero la evidencia, permítanme decir, también encierra problemas que no podemos pasar por alto.
Principalmente, es una categoría autoexplicativa. Es decir, se da por sentada y, en ese movimiento, ofrece una imagen limpia, casi higiénica, que esconde dimensiones decisivas. Y es que, mientras que la evidencia se presenta como resultados ordenados, la cocina de las políticas públicas es un caos.
La evidencia simplifica problemas complejos. El rótulo works (funciona) oscurece la vida cotidiana de las políticas públicas. Es una caja negra: sabemos que un programa funciona, pero casi nunca, o nunca, sabemos a ciencia cierta por qué ni cómo. ¿Por qué funciona un programa de intervención con potenciales infractores? ¿Es por su diseño adecuado? ¿Por la amenaza de sanción que transmite? ¿Por un efecto simbólico asociado a las agencias que lo ejecutan (la policía, por ejemplo)? ¿Por oportunismo político accidental? ¿O por el compromiso de los equipos que lo implementaron en territorio?
Y además, ¿cómo funciona? ¿Hay componentes del programa sobredimensionados? ¿A qué velocidades diferenciales se implementó? ¿Qué ajustes informales se introdujeron en el camino?
En la enunciación “funciona” se difumina la heterogeneidad del mundo social. Se sintetizan implementaciones irregulares, decisiones discrecionales, resistencias internas, adaptaciones informales y procesos de negociación.
De ninguna manera lo que estoy diciendo desacredita la evidencia. Por el contrario, el PNSP definitivamente acierta en apoyarse en ella. Pero una fe ciega en ella puede dotarla de una jerarquía y una presunción de suficiencia que subestimen la complejidad de implementar lo que el propio PNSP propone.
Riesgo #3: la ambición
Otra virtud del plan: es ambicioso. Y otro riesgo: es ambicioso.
En su elaboración participaron cinco partidos políticos, 17 organizaciones de la sociedad civil, 35 actores del sector productivo, 15 instituciones académicas, 35 actores del sector público. Se dedicaron más de 150 horas al intercambio entre ellos. El resultado es un documento de 340 páginas que diagnostica soluciones para los principales problemas del país en materia de seguridad y convivencia.
Es impresionante. Desde el retorno a la democracia no habíamos visto una política de seguridad de esta escala y pluralidad. La ambición, en este sentido, es una condición de posibilidad: permite salir del cortoplacismo, alinear actores, ganar legitimidad y construir horizonte.
Hay, entonces, algo muy saludable en la ambición del plan. Ahora bien, ¿qué hacer con ese monstruo? ¿Por dónde comenzar?
El Plan Nacional de Seguridad no va a fracasar por falta de evidencia, ni por falta de diagnóstico, ni por falta de ambición. Si fracasa, será porque no logró cumplir con la parte más difícil de todas: gobernar.
Un riesgo encerrado en la misma ambición es el de su propia inviabilidad. Cuanto más ambicioso es un plan, más depende de condiciones que, en gran medida, están fuera de su control. Además, la ambición tiende a generar saturación: demasiadas líneas de acción, demasiados objetivos, demasiados dispositivos. En ese movimiento, lo que una política pública como esta gana en integralidad, puede perderlo en foco.
Y algo más: la ambición también construye expectativas. La ambición eleva la vara, y cuando esas expectativas no se gestionan, se transforman rápidamente en frustración. Un plan que promete mucho se expone a ser evaluado más por sus promesas que por sus resultados. En un campo tan sensible como la seguridad, donde la percepción pública es central, esa brecha entre expectativa y resultados puede ser muy costosa políticamente.
El desafío, entonces, no es reducir la ambición, sino gobernarla adecuadamente y trazar objetivos realistas. El plan también deberá aprender a convivir con sus propios límites.
Riesgo #4: el (des)gobierno policial
Entre ese conjunto heterogéneo de actores que levantaron la mano para construir este plan se encuentra nada menos que la Policía Nacional de Uruguay (PNU). Según cómo la política articule con ella, esta institución puede convertirse en un motor o en un freno para la implementación del plan. Me explico.
El PNSP, virtuosamente, convocó al comando policial y a actores clave de diversas direcciones y unidades policiales a proponer líneas de acción que involucran directamente a la PNU. Colaboré moderando estas instancias desde una condición externa e independiente al ministerio, por lo que conozco muy de cerca el proceso. Parte de ese trabajo se refleja a lo largo del documento, pero principalmente en la sección titulada (nada menos) “La Policía como actor clave”, que define acciones estratégicas para esta.
Pero, por ahora, esto es nada más que la sección de un documento. Este plan no conoce otro idioma que el de académicos y funcionarios de la administración pública. La Policía tiene otro dialecto, uno principalmente oral, gestual, ritualista y performativo. El gran desafío (y a la vez el gran riesgo) que enfrentan las autoridades del MI es alinear a la Policía dentro de los límites del PNSP. Hay camino recorrido en ese terreno entre parte de la oficialidad, pero todavía el plan es visto con ajenidad por muchos de los policías de a pie con los que uno conversa habitualmente.
Las políticas no bajan en línea recta, sino en zigzag. Son traducidas, resignificadas, reelaboradas en la práctica, y así se reescriben durante su vida, se discontinúan, cambian su rumbo. Por esa razón el antropólogo Chris Shore advierte que para saber por qué funcionan o no las políticas, necesitamos entender qué piensan de ellas y cómo son experimentadas por las personas afectadas por ellas. En este caso, no alcanza con comunicar el Plan a la Policía sin más. A la policía se le dan órdenes, sí, pero una orden sin legitimidad es autoritarismo. Como sucede en toda organización, a la Policía se la incentiva, se la persuade, se le habla en su idioma.
Esto implica un trabajo político y cotidiano. En lugar de mandar mails o convocar a los policías a sus despachos a hablar del plan, los responsables del MI deberán ir con respeto, escucha y humildad a las oficinas policiales para encantarlos. Deberán ser pregoneros, misioneros, pequeños vendedores puerta a puerta de su plan, que tendrá que ser exhibido conforme al tamaño y talle de cada actor y unidad policial involucrado en él. Y en ese probador montado para la ocasión se negociarán los límites y condiciones de aplicabilidad de cada arista del plan que involucre a la Policía.
Deberán, también, ser pillos. Desconfiar del “sí, señor” que escucharán en varias oficinas, y vigilar de cerca la implementación real del plan. En ese doble rol que combina humildad, viveza, estrategia y capacidad de negociación se juega una parte importante del destino del PNSP.
Tiempo de gobernar
Hace unos días, los criminólogos Nicolás Trajtenberg y Olga Sánchez de Ribera presentaron un sólido documento basado en nada menos que 205 metaanálisis y revisiones sistemáticas respecto de cuáles políticas funcionan, cuáles son prometedoras y cuáles no para reducir las violencias y el delito. Es un trabajo de gran valor, y uno de los pilares sobre los que se apoya el PNSP.
Terminada su exposición, fue tiempo de preguntas. El primero en tomar el micrófono fue Félix, un vecino de Casavalle. Dijo que respetaba la trayectoria y la formación de los criminólogos, que “por algo estudiaron tanto” y que usan “términos complicados”, pero en el documento no encontraba ninguna solución para lo que se vive día a día en su barrio, “más allá de las soluciones policialistas de siempre”.
Después vinieron otras intervenciones, y la de Félix quedó licuada en las siguientes felicitaciones a los expositores. Sin embargo, fue la más contundente de todas. En esa escena hubo algo más que una pregunta incómoda. Hubo un desacople. De un lado, un campo técnico que hablaba de evidencia, tratamientos, grupos de control. Del otro, un vecino que hablaba de miedo, de rutinas, de supervivencia, de muertes. Félix no interrumpió la presentación: la desmontó. Dijo algo más simple y más duro: que este plan no significa nada para él. No lo entiende. No lo enamora.
Y ese es, creo, uno de los problemas centrales del plan: no enamora. No convoca. Nadie lo reclama para sí, y por eso no es de nadie. Construido en oficinas iluminadas con luz fría, habitadas por las burocracias estatales, el plan no parece sintonizar del todo con los actores a los que se dirige. Y lo que necesita es todo lo contrario: ser apropiado, defendido y traducido por quienes van a vivirlo. Sin eso, no hay política que se sostenga.
El tiempo de crítica y deliberación que rodeó la gestación de este plan terminó. Toca ahora darle una oportunidad a un esfuerzo descomunal que llevó un año de construcción colectiva. El PNSP no va a fracasar por falta de evidencia, ni por falta de diagnóstico, ni por falta de ambición. Si fracasa, será porque no logró cumplir con la parte más difícil de todas: gobernar. Gobernar a la Policía, gobernar las expectativas, gobernar la política.
Todo lo demás ya está escrito en 340 páginas. Lo que falta ahora no se escribe: se disputa.
Federico del Castillo es antropólogo.