En la última columna sobre este tema, quedó planteada la promesa de una nueva entrega para evaluar la madurez de nuestro sistema estatal de compras. Para ello apelaremos a una breve reseña histórica y un intercambio con la Isis Burguez, directora de la Agencia Reguladora de Compras Estatales.
Un breve recorrido histórico
La Ley 18.172 del 31 de agosto de 2007 creó la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA), en la órbita del Ministerio de Economía y Finanzas, sustituyendo e integrando dos unidades preexistentes: la Unidad Centralizada de Adquisición de Alimentos y la Unidad Centralizada de Adquisiciones de Medicamentos y Afines del Estado.
Al centralizar la compra estatal con una planificación anual por las unidades ejecutoras, el Estado empieza a conseguir abastecerse de insumos médicos, medicamentos, alimentos y servicios alimentarios buscando economía de escala, y por tanto mejores precios y mayor transparencia en la contratación pública.
Desde esa fecha el sistema evolucionó en forma positiva, profesionalizándose y ganando transparencia, al basarse en plataformas electrónicas. En 2012, la ley amplió las competencias de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE) creada en 2008 por la ley 18.362 con la finalidad de ser el órgano rector de la compra pública. Con esa función, administra el Registro Único de Proveedores del Estado, regula procedimientos de compra, promueve la competencia, transparencia y diseña herramientas de compras centralizadas.
ACCE pasó a fijar las reglas del sistema y la UCA siguió siendo el agente operador. Desde ese momento se comienza a consolidar un portal de compras estatales en el que se publican prácticamente todas las contrataciones estatales. Esto permitió control ciudadano, trazabilidad de los procesos, publicidad de los llamados y amplio acceso a todos los proveedores del país.
También se estableció el convenio marco por el cual el Estado hace una licitación nacional para ciertos productos y servicios, selecciona proveedores y precios, para que luego las unidades ejecutoras puedan contratar directamente del catálogo de ítems convenidos. Potencialmente, el sistema reduce tiempos, costos administrativos de la compra y dispersiones entre los organismos.
En 2020, a través del artículo 329 de la Ley de Urgente Consideración, ACCE fue sustituida por la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE), que funciona en la órbita del Poder Ejecutivo como una agencia con independencia técnica. Con una nueva estructura directriz y con roles ampliados de regulación del sistema, los arranques de ARCE fueron tortuosos. En el gobierno pasado permaneció buena parte del tiempo acéfala, problema que en este período se ha solucionado a satisfacción y ARCE funciona a plenitud.
Nuestro sistema actual
En columnas anteriores habíamos planteado como requisito que un buen sistema de compras no debía quedar exclusivamente en consideraciones de precios, normas y controles, sino que debía incluir la transformación digital y una planificación estratégica de los sistemas de contratación y compras que analice todo el ciclo de contratación hasta su impacto.
Burguez cuenta que ARCE asesora al Poder Ejecutivo en materia de regulación de compras públicas y a las administraciones públicas en la aplicación de la normativa, uso de sistemas y buenas prácticas. Asimismo, desarrolla y mantiene diversos sistemas informáticos fundamentales para la trazabilidad, monitoreo y transparencia. En este sentido, ARCE cuenta para el presente período de gobierno con un plan estratégico con visión de construcción de futuro, que se basa en cuatro ejes:
Consolidación del sistema nacional de contratación pública.
Sostenibilidad, innovación y desarrollo.
Profesionalización.
Transparencia, integridad y rendición de cuentas.
Como la contratación pública es parte relevante de la ejecución presupuestal, los objetivos de contratación y gestión financiera deben estar en consonancia. Al respecto, Burguez señala que “los objetivos estratégicos de ARCE se encuentran alineados con los objetivos del gobierno”. Hay que recordar que actualmente el monto que se ejecuta a través de la contratación pública equivale al 13% del Producto Interno Bruto y que “las compras públicas son un instrumento de política pública” que “generan valor”.
Lo extendido que esté en el Estado la regulación de compras es factor clave de su eficiencia. Si bien ARCE “no realiza las compras, los organismos ejecutan directamente sus presupuestos a través de los distintos procedimientos de contratación que la Agencia regula y pone a disposición”.
La autonomía en la compra puede crear un uso desigual de los instrumentos más eficientes regulados y disponibles por la agencia. Por ejemplo, la ley dispone que no las intendencias no están obligadas a consultar previamente en el caso de los convenios marco, argumentando la necesidad del desarrollo de los proveedores locales. Otro caso sensible son las compras directas; ARCE, con excelente criterio, propuso unificar los montos habilitados, pero el Parlamento decidió que existieran dos montos posibles. Los gobiernos departamentales tienen una habilitación legal más de 50% superior al resto de los organismos del Estado.
Entre los criterios necesarios para un sólido sistema de compras señalamos la planificación estratégica de la compra, para permitir tener una evaluación ex ante de la compra. Las modificaciones normativas introducidas el año pasado surgen de que “el plan anual de compras es monitoreado y evaluado por ARCE al efecto de proponer los cambios que se entiendan necesarios”, explicó la directora de la agencia, que completó: “Como es lógico se trabaja en el plan estratégico del año, pero toda propuesta de cambio regulatorio contiene una visión de futuro de la compra pública”.
Es necesaria la coordinación de normas que abarquen estrategias de adquisición, precios y contratos en todo el aparato estatal para conformar un Sistema Nacional de Contratación Pública. A este hoy pertenecen “el Tribunal de Cuentas, las administraciones públicas estatales, los proveedores del Estado, el marco normativo y los sistemas de información” y ARCE también es parte como regulador que asesora al Poder Ejecutivo, dijo Burguez. El sistema va adquiriendo un carácter centralizado, los convenios marco que ponen a disposición una tienda virtual es un ejemplo de instrumento de normas coordinadas para toda la administración estatal. Hoy ARCE trabaja en la instrumentación de “sistemas dinámicos de adquisición que ponen a disposición nóminas de proveedores asociados a productos”, dijo su directora. Según explicó se trata de un “procedimiento en dos etapas, donde cada administración solicita cotización a proveedores previamente calificados”. Estos procedimientos agilizan la compra, les dan transparencia y flexibilidad a las administraciones para elegir uno u otro proveedor.
Los sistemas electrónicos permiten avanzar en forma sostenida hacia la prevención del malgasto pasivo. Uruguay tiene fortalezas en ese aspecto. Según Burguez, el Sistema de Información de Compras Estatales, administrado y desarrollado por ARCE, incorpora los distintos cambios normativos que modifican o crean nuevos procedimientos; asimismo, se van complementando funcionalidades. Este sistema permite la publicación automática en la web de Compras Estatales, la publicación del plan anual de compras, el ingreso de ofertas en línea por parte de los proveedores, la apertura electrónica de las ofertas, la adjudicación de los contratos, entre otras acciones.
Como todo sistema, requiere de la actualización tecnológica permanente. El sistema abarca todo el procedimiento de la contratación y las funcionalidades que hoy se están desarrollando son el módulo de gestión de contratos, pliegos electrónicos y sistemas dinámicos de adquisición. Asimismo, se está en un proceso de contratación de una actualización tecnológica y la incorporación de algunas funcionalidades adicionales como evaluación electrónica de ofertas, actualización de la tienda virtual y desempeño de proveedores, detalló la directora.
Uno de los ítems básicos para la gestión de compras es su profesionalización. ARCE hace un esfuerzo significativo al brindar capacitación continua a los compradores públicos, que reciben instrucción en sistemas, normativas y buenas prácticas. La participación en los distintos cursos llega a 4.000 personas por año.
Aún están en el debe la centralidad de la compra, la necesidad de disminuir la cantidad de compras directas y la profesionalización de los compradores públicos, el aumento de la digitalización de los procesos, la adecuación normativa necesaria para procesos digitales y una mayor coordinación entre todos los integrantes del sistema nacional de contratación pública.
Por otra parte, los marcos normativos de la contratación deben ser claros y consistentes en materia de licitaciones. Nuestro sistema de licitaciones lo es, pero los procedimientos de digitalización, que son más eficientes, crean desafíos al contralor del Tribunal de Cuentas, que realiza un control preventivo del gasto y del pago. Si bien ARCE puede monitorear los sistemas de compra, no está en su competencia auditar la compra o medir su eficiencia o la de los contratos. La imposibilidad de que ARCE pueda completar ese proceso es una limitación importante del sistema.
En tanto, el control de los pliegos de condiciones de cada procedimiento, el control de la calidad de bienes y servicios y los imprevistos corresponden al organismo público, lo que genera disparidad de respuestas en reclamos, conteste a la capacidad institucional de cada uno.
De acuerdo a Burguez, la regulación y asesoramiento centralizado son cimientos sólidos de un sistema de compras: “En este período de gobierno vamos a elevar una propuesta de mejora en los procesos de contratación pública y simplificación normativa que permita disminuir los tiempos y generar ahorros. Asimismo, vamos a trabajar en un modelo de profesionalización del comprador público, la incorporación de inteligencia artificial, innovación, sostenibilidad e integridad del sistema nacional de contratación pública”. Esta es la gran virtud de centralizar. Es necesario que nuestro sistema de compras evolucione hacia esa madurez que señala Burguez.
Nuestras dificultades
Decir que el sistema evoluciona hacia la madurez y que ARCE es pieza clave del proceso no nos debe impedir ver sus limitaciones. Es un defecto común en la administración pública uruguaya la falta de capacitación de sus funcionarios para operar la función para la que fueron asignados y entender cuál es la verdadera función de un Estado.
Si bien ARCE hace un encomiable esfuerzo de capacitación para los compradores públicos, no existe la carrera de comprador público. A diferencia de otros sectores de la administración, la compra requiere algo más que capacitación, requiere profesionalización, es decir, que las personas sean reconocidas como profesionales de la compra.
Si bien existe un Sistema Nacional de Compras, este requiere la simplificación de sus procesos normativos. Por ejemplo, los controles del Tribunal de Cuentas y sus observaciones no deben enlentecer los procesos de compra. Muchas reiteraciones del gasto son consecuencia de ese enlentecimiento y no de corrupción o desvíos. Pero también es cierto que, al ser los montos requeridos para la compra directa relativamente bajos, se distorsiona la eficiencia de la compra fragmentando y repitiendo los proveedores habituales, lo que obstaculiza la competencia. Esta práctica suele ser observada por el Tribunal de Cuentas y eludida con la reiteración del gasto.
La autonomía de compras trae otra dificultad que es la desigualdad de capacidades entre los organismos. Por ello se puede encontrar distintas eficiencias del gasto en cada uno de ellos, en función del grado de competencia entre proveedores y calidad de los pliegos licitatorios que están sujetos al nivel de los respectivos equipos profesionales.
Además, es común que el traslado a sistemas digitalizados cree inconvenientes e incompatibilidades con los sistemas no digitalizados para los cuales la normativa vigente está diseñada. Por ejemplo, es queja común que en el Registro Único de Proveedores del Estado los formularios que el sistema digitalizado descarga sean observados en mostrador por los funcionarios o controles notariales. Esa incompatibilidad es un trastorno para el proveedor.
En conclusión, tenemos un sistema de compras bastante transparente y relativamente maduro, cierto nivel de centralización, portal único, registro de proveedores, trazabilidad digital y regulación a través de ARCE. Pero aún están en el debe la centralidad de la compra, la necesidad de disminuir la cantidad de compras directas y la profesionalización de los compradores públicos, el aumento de la digitalización de los procesos, la adecuación normativa necesaria para procesos digitales y una mayor coordinación entre todos los integrantes del sistema nacional de contratación pública.
Como es norma común en toda la administración pública, además, falta medir el impacto de la gestión, que en el caso de la compra debe considerar si queda alineada con el servicio demandado por la ciudadanía. La digitalización no es solo para tener una oferta virtual a la que recurrir. En última instancia, es una fuente de datos. Datos para tomar decisiones regulatorias y normativas. Datos para satisfacer la demanda de la ciudadanía.
Raul Labadia fue empresario y es el coordinador del Nodo Instituciones y Políticas Públicas de Fuerza Renovadora.
