“30 años gloriosos”: país civil, capacidad estatal, Estado benefactor y democracia política

“Es preferible entonar un himno que se cante y que se baile”. José Batlle y Ordóñez, El Día, 1911.

Así como Jean Fourastié habla de los “30 años gloriosos” para referir a los años de crecimiento, empleo, bienestar, distribución y urbanización de la Europa de posguerra (1945-1975), quizá pueda aplicarse la expresión al Uruguay de las décadas iniciales del siglo XX en virtud de esos ítems, más allá de los déficits que también existieron. A mediados de ese período hay un hito que marca un antes y un después: el triunfo de la oposición anticolegialista en las elecciones del 30 de julio de 1916 para la Asamblea Constituyente, de la que el 30 de julio se cumplen 110 años. La asamblea, que condujo a una negociación entre blancos, riveristas, batllistas y socialistas, dejó como legado la Constitución de 1919, que incluye logros democráticos, a pesar de que el batllismo fuera forzado por las fuerzas conservadoras a relegar el voto de la mujer.

La carta consagra la separación entre iglesia y Estado, el sufragio universal masculino, la representación proporcional integral, un régimen casi anual de elección, y un Poder Ejecutivo bicéfalo con jefatura de gobierno colegiada, la apuesta más original por reducir el peso del personalismo presidencial en la historia de América Latina, a juicio del historiador británico Leslie Bethell en Historia de América Latina. Política y sociedad desde 1930. Asimismo, la democracia política cristalizada en la Constitución pudo arraigarse gracias a la red de protección construida previamente por el batllismo. Es más, la vida de las personas en aquel Uruguay estuvo mejor alineada a los derechos declarados que en la mayoría de los países occidentales atlánticos, donde las constituciones solían ser cartas de intenciones o letra muerta. El presente artículo llama la atención sobre los temas incluidos en la bajada de título: país, civilidad, capacidad estatal, Estado de bienestar y democracia política.

País. En 1900 Uruguay era una colonia informal mientras que en 1916 ya no lo era. ¿Cuándo una colonia informal se transforma en país? Acaso cuando toma decisiones que afectan los intereses de la metrópoli y de las clases dominantes asociadas. Si eso fuera así, el título de la monumental obra en ocho tomos de José Pedro Barrán y Benjamín Nahum no podría ser más quirúrgico: Batlle, los estancieros y el Imperio Británico. Según prueban los historiadores en fuentes documentales del Foreign Office¹ y la prensa local, el reformismo liderado por Batlle y Ordóñez alarmó a Gran Bretaña y a las clases altas del campo, empujando a una coalición de veto a la que los historiadores llamaron “alianza imperial-conservadora”. Por esto, cuando se acusa al batllismo de ser al mismo tiempo el impulso y su freno, se oculta la constelación de poderes externos al impulso modernizador: el poder diplomático del Imperio británico, la presión de potencias como Francia, Alemania o Estados Unidos, y la movilización de las clases altas y de partidos conservadores que fundaron ciudadelas corporativas (Federación Rural, 1915) y medios de prensa (La Mañana, 1917; El País, 1918) que acuñaron estereotipos a partir de los cuales fue visualizado el impulso reformista por una parte de la opinión pública: “La Comuna”, “El Soviet”, etcétera.

Capacidad estatal. Asimismo hay país cuando la afectación de intereses poderosos tiene como contrapartida un aumento de la capacidad estatal. En este sentido, el reformismo batllista estrenó o reforzó en cámara rápida funciones propias de un Estado moderno durante las tres primeras décadas del siglo pasado. En primer lugar, la función coactiva, al acabar en 1904 con una soberanía fragmentada. En segundo lugar, la función emprendedora, que incluyó la creación de empresas públicas estratégicas –BROU, BSE, BHU, UTE, AFE, ANP, Frigorífico Nacional, Instituto de Pesca, Ancap– para el desarrollo más autónomo del país, para el logro de un superávit financiero que permitiera reinvertir utilidades en las empresas, y para beneficiar con tarifas bajas a las clases menos pudientes, como destacan Barrán y Nahum en la obra referida. Agregan que ese reformismo también construyó una arquitectura institucional científico-técnica a través de tres nuevas facultades científicas, estaciones agronómicas, viveros dedicados a la producción de árboles, el Instituto de Geología y Perforaciones dirigido a buscar fuentes energéticas propias (y liberar al país de su dependencia energética), el Instituto de Química Industrial (antecedente de Ancap). Esta inversión pública, reinversión y tarifa social transformó al Estado en emprendedor: se miró al largo plazo, de cara al “país modelo”, cosa que rara en aquel mundo donde la palabra planificación no había llegado a oídos de la ciencia económica ni de los diseñadores de política pública.

En tercer lugar, la función social dirigida a proteger de los riesgos a las personas, especialmente las más vulnerables. Así como el Estado emprendedor precede en años al Estado empresario de la URSS, el Estado de Bienestar antecede en décadas al de los países nórdicos y al Fair Deal de Franklin D Roosevelt. En cuarto lugar, la función fiscal orientada a recaudar más recursos (que los clásicos aduaneros) y asignar gasto público (a quienes nunca se les había asignado). En quinto lugar, la función reguladora, que restringió los desbordes del mercado de empleo y de tierras.

Por último, la función cultural. Destaca Barrán que el batllismo promovió valores universales avanzados, tendientes a remover el concepto patriarcal de familia: la ley de divorcio por la sola voluntad de la mujer, la extensión de los derechos sucesorios a los hijos habidos fuera del matrimonio y la supresión de la explotación infantil, constituyen tres botones de muestra. También removió la noción de patria, expandiéndola desde la nación a la humanidad: “patria sin fronteras que sueñan los grandes humanistas de todos los tiempos”, escribió Domingo Arena. Consigna Barrán que tras la celebración de los cien años de la batalla de Las Piedras, en 1911, la prensa conservadora narró (con aprobación) que un vendedor de naranjas italiano, al entonarse el himno nacional, fue repudiado por un sacerdote, que le quitó el sombrero al grito de “solamente te sacás el sombrero ante el himno a Garibaldi”. Al otro día, el presidente, desde El Día, escribió que el acto del cura era propio de un “nacionalismo boxerista”. Agregó Batlle que debía terminarse con ese nacionalismo patotero y que era preferible entonar un himno que se cante y que se baile.

De no haber triunfado el Estado uruguayo en el levantamiento blanco de 1904, ¿qué hubiera sido de la aldea gala? Como cualquier pregunta contrafáctica, es imposible responderla, pero seguramente nada de lo que se construyó hubiera tenido lugar. Un país con Estado empresario, Estado benefactor y apuesta a transgredir los valores clásicos no estaba en la agenda programática de ningún otro actor en Uruguay ni en América Latina, más allá que la “generación del 90” del siglo XIX había puesto ya en entredicho la dependencia, el latifundio ganadero y el drenaje de oro hacia Gran Bretaña: “De cada cuatro zafras laneras, la intermediación extranjera se quedaba con una en términos monetarios”, escribe Nahum en Encuentro con la Historia: “La estancia alambrada” y otros artículos: entrevistas.

Civil. A veces damos por sentado nuestra civilidad histórica y otras veces la exhibimos como excepcionalidad. América Latina, igual que España, fue una tierra de frecuentes pronunciamientos militares contra la política, bajo la premisa de que “los políticos son corruptos” y que los militares constituyen la “reserva moral” de la nación. El sociólogo Fernando Filgueira establece en su tesis de maestría que en parte de la región latinoamericana durante el siglo XX, incluida Argentina, los partidos no fueron fuertes ni pudieron representar los intereses de las clases relevantes, por lo que la tendencia fue recurrir al ejército para defender esos intereses, sobre todo en aquellos casos donde el origen social de la oficialidad y esos sectores altos era semejante y el grado de profesionalización del cuerpo militar fuera alto. Por esto es que, en ausencia de un sistema partidario sólido, la trayectoria de países como Argentina asume un perfil crónicamente pretoriano.

En Uruguay esto no ocurrió porque “cuando los partidos son fuertes y capaces de representar los intereses sociales más relevantes, las fuerzas armadas permanecen en gran medida subordinadas”, escribe Filgueira. Con el giro a la derecha del Partido Nacional liderado por Luis A de Herrera y la fundación de un Partido Colorado conservador por Pedro Manini Ríos en 1913, las clases altas se sintieron amparadas en la defensa de sus intereses y programas, sin necesidad de apelar a dictaduras militares. Por lo demás, los uniformados no provenían de las clases altas, como en Argentina o Chile, cosa que contribuyó a alejarlos del radar empresario. Ese viraje a la derecha dura, orgullosa de su conservadurismo, fue paradójicamente funcional a una democracia de partidos y a la correspondiente subordinación del ejército a los políticos civiles.

Barrán escribe en “La reacción imperial conservadora. 1911-1913” que mientras “el riverismo dentro del coloradismo fue un partido de clases altas [...], el Partido Nacional fue el que tuvo mayor representación de las clases altas en su dirigencia: el 53,5% pertenecían a la estancia, la banca, el alto comercio y servicios al capital extranjero”. Reproduce también palabras de Herrera en el Parlamento, de junio de 1914: “La estancia subsiste porque tiene que subsistir, porque este es un país esencialmente ganadero y no se puede criar mil reses en pocas cuadras”. Comenta el historiador que en esa frase hay una confusión deliberada entre estancia, ganadería y latifundio.

Democracia política. Hace 110 años se instaló una asamblea constituyente, que legó una democracia política a través de tres figuras. En primer lugar, un sufragio moderno: voto secreto para evitar las coacciones, voto universal masculino y previsión constitucional del voto para las mujeres, a ser creado por ley. El corolario fue la politización de la sociedad y la socialización de la política, aunque estos procesos fueron también impulsados, entre otros, por el club seccional que, como centro de educación cívica, implantó el batllismo en el medio urbano. El voto secreto fue defendido por Washington Beltrán en virtud de argumentos liberales mientras que el socialista Frugoni lo fincó en razones clasistas: “El voto secreto detiene la opresión patronal” y expresa “la liberación política del proletariado”. “La tiranía económica [...] halla en el voto secreto una barrera que le es imposible trasponer” y en ese sentido “los más sometidos material y moralmente, se reintegran en el cuarto secreto a su propia personalidad cívica”.²

En segundo lugar, la representación universal integral, sin mínimos para el ingreso al Parlamento de partidos pequeños, una rareza jurídica que en simultáneo también implementaría la República de Weimar.

En tercer lugar, el que pierde abandona. “La democracia es el sistema donde los partidos de gobierno pierden elecciones”, en una fórmula que popularizó el politólogo Adam Przeworski a partir de 1991. El batllismo resulta derrotado en las elecciones de 1915 y traspasa el mando al agrisolado Feliciano Viera antes que lo exigiera la Constitución de 1919, así que la Constitución reafirma más bien una práctica que admite otros antecedentes.

Hay que aclarar que ni el voto secreto ni la representación proporcional integral provienen de la tradición blanca decimonónica –como se puede creer–, sino que constituyen una innovación de la referida asamblea, donde destacaron el nacionalista Beltrán y el socialista Frugoni. Este también destacaría en la defensa del voto y de los derechos civiles de la mujer, a los que se opuso el Partido Nacional: “se debe reconocer a todas las mujeres [...] los derechos civiles que les aseguren el goce de su salario y la administración de sus bienes; y conjuntamente con esos derechos civiles, el derecho político de intervenir en la elaboración de las leyes que las pongan a cubierto de los excesos de la explotación industrial”.

Por lo tanto, este contrato para la democracia fue inconcluso en materia de sufragio: el partido del statu quo logró excluir al género femenino, aunque se previó que se estableciera por vía de ley. Sin embargo, también hay otras cuestiones anteriores a 1916, que hicieron posible un exitoso contrato democrático hasta los años 30, no después.

Política profesional. Un factor beneficioso fue la ausencia de un régimen oligárquico en el siglo XIX. A diferencia de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y México, donde las clases dirigentes del Estado fueron comisionadas de las clases económicamente dominantes, durante el siglo XIX la dirigencia política en Uruguay no mantuvo ningún vínculo con la clase agroexportadora, que posibilitó un elenco político autónomo y profesional. El cuestionamiento al orden establecido en términos de latifundio, monoproducción ganadera y dependencia imperial, fue llevado adelante por un movimiento de profesionales de la política que nada debían a los sectores que criticaba, explicaron los historiadores Barrán y Nahum. Este rasgo es de larga duración; desde la independencia se fue formando un patriciado en Montevideo, independiente de los intereses agroexportadores y, hacia fines del siglo XIX, contrario a él.

Estado benefactor. En la teoría, hay tres tipos puros de Estado benefactor. El que reconoce derechos a todos (universal), a quienes hayan cotizado al Estado (meritocrático) y a quienes el mercado expulsó de la subsistencia (residual). El batllismo combinó componentes de los tres tipos para edificar la matriz de protección, escribe Fernando Filgueira en El largo adiós al país modelo (parafraseando el libro de Raymond Chandler). Esos tres componentes siguen vigentes hoy, aunque con variaciones: el origen fue destino. Aquel Estado benefactor dio sostén a una democracia política intensa, que reclamó la participación anual en los comicios a partir de 1919 hasta 1933.

Democracia integral. Más allá de que la democracia es una obra en construcción, siempre abierta a correcciones, reformas y reformas a la reformas, una democracia medianamente integral en Inglaterra, con derechos civiles, políticos y sociales, se desplegó durante tres siglos según el sociólogo británico TH Marshall; se podrá agregar que los mismos siglos en que el país devino en Imperio, y en que negó a sus colonos lo que consagró para sus ciudadanos. El siglo XVIII fue el siglo de los derechos civiles; el siglo XIX, el de la democracia política; y el siglo XX, el de la democracia social, inaugurada con el seguro nacional de salud en la segunda posguerra.³ Quizá pueda hablarse de democracia integral cuando este conjunto de derechos están judicializados y la ciudadanía tiene a su servicio un conjunto de instituciones independientes y eficaces para hacerlos valer. O sea, que hay democracia cuando los derechos son oponibles a los poderes de manera segura, gratuita y predecible, sin estar sujetos a futuros recortes. Entre las instituciones destacan las clásicas: Poder Judicial, Legislativo, Ejecutivo, órganos para controlar la transparencia electoral y un Estado de bienestar para cubrir los riesgos sociales de las personas: pobreza, enfermedad, paro laboral, vejez, etcétera. Un estado de cosas así es una utopía a alcanzar por pasos, pero lo que quiero decir es que Uruguay logró procesar en tiempos acotados una plataforma de triple ciudadanía (obviamente incompleta y defectuosa) en tiempos compactados, basada en la exportación de materias primas, sin contar con el mundo como colonia formal o informal (como Gran Bretaña), impulsado por un reformismo con “el viento en la cara”.

Desigualdad categorial y reparto del Estado. Hay un sentido de igualdad elevado a política pública y a emblema por el elenco reformista, que escaló a mentalidad colectiva. La estructura social inicial cooperaba: la debilidad de la Iglesia Católica, la ausencia de formas feudales de dominación, y la inexistencia de plantaciones, correlativa a la presencia de una mayoría de “mozos sueltos” en el campo, con oportunidades para ejercer su libertad gracias a la abundancia de ganado sin dueño (que proporcionaba alimentación, transporte, vestimenta y vivienda), son algunos de los elementos constitutivos. Además, el impulso de la educación pública, gratuita y obligatoria a partir de 1875 y la experiencia política de los primeros treinta años del siglo XX que trató como luchadores sociales a quienes en otros lugares fueron tratados como delincuentes y objeto de masacres,⁴ contribuyó a afirmar un ideal de igualdad, propio de las ideologías avanzadas de la época: el “progresismo”, el socialismo, el “socialismo de Estado”, el anarquismo, etcétera.

No obstante, ese igualitarismo nunca logró percibir (ni por lo tanto mitigar) las discriminaciones a la que estuvo y está sometida la comunidad de origen africano. Si bien el gaucho era “libre”, durante el régimen colonial Montevideo obtuvo el monopolio del “asiento de negros”, por lo que la Banda Oriental albergó un porcentaje de población esclava sometida a violencia física y humillaciones. Abolida la esclavitud, esta desigualdad categorial entre población blanca y afro continúa hasta hoy. Y, en otro nivel, la emancipación femenina que movilizó a mujeres batllistas, socialistas, anarquistas y anarcobatllistas en el 900, todavía está en proceso.

Por último, a partir de principios de los años 30, los partidos fundacionales lograron la pacificación definitiva al costo de una práctica perversa: la coparticipación en el Estado y el uso de este como mercado de la política. La consecuencia en el plano de la planta estatal fue la sobreburocratización; y en el plano de la cultura, la legitimidad retributiva. Adiós al “país modelo”.