Instituciones adaptativas en Uruguay: del armisticio macro al diseño de regímenes sectoriales para el desarrollo

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La estabilidad de las instituciones en Uruguay reduce las incertidumbres macroeconómicas y también las sociales y políticas, ya que aseguran un sistema de contrapesos que transforma al país en uno de los más democráticos del mundo. Ningún grupo económico, social o político con poder efectivo plantea hoy desafiar esta estabilidad.

Pero la estabilidad no alcanza.

La persistencia de asentamientos, de población en situación de pobreza y de desigualdad primaria de ingresos (lo que reciben las personas antes de los impuestos y transferencias) nos interpela como sociedad y nos muestra que las reglas de juego pueden ser estables, pero injustas.

Hemos desarrollado instituciones políticas y económicas que no logran que todas las personas puedan acceder a todos los derechos humanos, en particular los económicos, sociales y culturales.

Esta desigualdad de acceso a derechos se ve tensionada frente a cada shock externo, frente a la incertidumbre y a cómo el sistema de contrapesos lo absorberá de forma de no perder la cohesión social. Democracia y cohesión social van de la mano. Todo el sistema político es consciente de ello y por eso en cada cambio de gobierno los cambios ocurren en el margen, de forma de no desafiar la estabilidad de las instituciones económicas y políticas. La mejor alternativa al armisticio del statu quo es incierta o percibida como peor.

En momentos de incertidumbre radical no se puede asignar probabilidades ni estimar el costo de esperar un nuevo armisticio. La estrategia dominante es dejar todo como está y seguir discutiendo en el margen. En condiciones de incertidumbre, la estabilidad de las instituciones brinda una asignación de “pagos” a los agentes relativamente seguros.

Es lo único cierto a lo que se pueden aferrar: un refugio. Pero no es suficiente: deben también asegurar el crecimiento en condiciones de incertidumbre, deben ser capaces de ajustar sus normas, procesos y rutinas frente a cambios del entorno, incorporando aprendizaje sistemático, de forma que sus reglas orienten a un mejor desempeño de los agentes frente a la incertidumbre. Este concepto de instituciones adaptativas recoge la tradición de los institucionalistas. Se trata de un armisticio entre los agentes que se adapte en condiciones de incertidumbre.

En condiciones de certidumbre, el armisticio funciona bien a nivel macroeconómico: la política macroprudencial, la estabilidad fiscal, la flexibilidad cambiaria y la política de gestión de deuda son ejemplos de arreglos institucionales que desarrollan resiliencia en Uruguay frente a la incertidumbre económica internacional.

Para enfrentar la incertidumbre global se necesitan políticas macro que fortalezcan la resiliencia, y Uruguay las tiene. Sin embargo, en un contexto de revolución tecnológica, los agentes y los sectores se ven expuestos a shocks recurrentes, y esas políticas macro no pueden anticipar esos shocks a nivel sectorial. Tampoco es su función. Se necesita algo más.

El sector de servicios globales, que durante años fue motor de exportaciones, enfrenta hoy una disrupción profunda por la inteligencia artificial (IA) generativa. La estabilidad institucional no pudo evitar la desinversión: no porque la estabilidad no sirva, sino porque no está diseñada para anticipar shocks tecnológicos de esta magnitud. Lo mismo ocurre con el sector de software, que enfrenta una competencia global acelerada por automatización y plataformas de desarrollo asistido por IA.

A nivel macro estamos bien, a nivel sectorial falta algo.

Por otra parte, a nivel microeconómico el armisticio no funciona tan bien como a nivel macro. En general, los economistas aceptan que a nivel micro existe una cantidad de normas que impiden un crecimiento mayor de la productividad. Pero quizás los armisticios micro se negocian en forma implícita o explícita a otro nivel. Cuando se intentan reformas microeconómicas, los agentes individuales no reaccionan, sino que lo hacen los grupos de poder efectivo, y eso tiene una lógica. La lucha distributiva también se da a nivel sectorial (asociaciones, cámaras, sindicatos).

A nivel micro no estamos bien, pero para el diseño de soluciones falta algo: la lógica sectorial.

Existe una intención manifiesta de cambio a nivel microeconómico en el gobierno, pero para escalar se debería dar un salto desde lo micro a lo sectorial.

Es necesario diseñar instituciones adaptativas a nivel mesoeconómico, es decir, a nivel sectorial: una nueva política industrial; ni a nivel macro ni a nivel micro las políticas integran la lógica de incentivos y las capacidades propias de cada sector.

Uruguay como economía de regímenes sectoriales

Para entender por qué la estabilidad institucional uruguaya no genera por sí sola innovación ni adaptación es necesario abandonar la idea de que Uruguay es una economía homogénea. No lo es.

Uruguay es, en realidad, una economía de regímenes sectoriales, cada uno con sus propias reglas, incentivos, capacidades tecnológicas y estructuras de poder, que generan determinadas rentas.

El punto de partida es reconocer que todas las economías generan rentas. No existe sector sin rentas, y estas siempre dependen del poder efectivo de los agentes, que en general se asocian en grupos de poder efectivo.

En algunos sectores, las rentas se transforman en inversión, innovación y acumulación de capacidades; en otros se transforman en protección y captura regulatoria. La diferencia no está en la existencia de rentas, sino en su destino.

Por eso, en este artículo se entiende un régimen sectorial como una configuración estable de instituciones, incentivos, capacidades tecnológicas y estructuras de poder que determina cómo un sector genera, distribuye y utiliza sus rentas en condiciones de incertidumbre.¹

La estabilidad institucional define el marco general, pero son los regímenes sectoriales los que determinan si las rentas se transforman en dinamismo o en estancamiento.

En condiciones de incertidumbre, cuando las instituciones estables se convierten en un refugio para las rentas –y para el statu quo–, es necesario actuar sobre los incentivos y capacidades a nivel sectorial de forma que los agentes no se paralicen y destinen la renta hacia actividades productivas.

Es necesario diseñar instituciones adaptativas a nivel sectorial, normas, procesos, rutinas y organizaciones que permitan anticipar los shocks, aprender, desarrollar resiliencia y alinear los objetivos privados con los objetivos de gobiernos. La incertidumbre global, en particular la relacionada con la revolución tecnológica, se expresa en lógica sectorial y no solo a través de variables macro.

Apuntes conceptuales para el diseño de instituciones adaptativas sectoriales

¿Cómo se diseña un régimen sectorial que canalice las rentas hacia la inversión y no hacia la protección y la captura regulatoria en condiciones de incertidumbre?

En Uruguay, la supervivencia económica y política de los actores depende de mantener cierto nivel de renta. Esa renta es el colchón que permite absorber shocks, sostener posiciones en el régimen sectorial y evitar caer en la irrelevancia.

En este contexto, la incertidumbre radical eleva el valor de la espera y por eso la primera reacción es esperar y ver.

Cuando no se puede asignar probabilidades a los escenarios futuros, esperar es una estrategia racional. Esperar permite ver qué hacen los demás, qué señales da el Estado, qué tecnologías se consolidan y cuáles quedan por el camino. Aparecen ventajas de segundo movedor: es mejor esperar que otros tomen el riesgo. Pero si todos se comportan así, nadie se mueve.

La inversión relevante para transformar los sectores es irreversible. No se trata de comprar una máquina o de contratar un consultor, sino de cambiar procesos, adoptar tecnologías nuevas, reorganizar cadenas de valor, capacitar personas, asumir costos hundidos que no se recuperan si el entorno cambia; de allí que sea racional esperar. Quien debe mover primero es el Estado; se necesitan señales claras, reglas estables y mecanismos que reduzcan el costo de equivocarse.

Por otra parte, los actores no deciden en el vacío. Observan lo que hacen los demás. Observan qué sectores reciben apoyo, cuáles son castigados, qué regulaciones cambian, qué contratos se renuevan, qué estándares se exigen. Observan, sobre todo, si el Estado es capaz de sostener en el tiempo las señales que envía.

Por eso, las instituciones adaptativas deben ser sectoriales: es en ese nivel donde los actores esperan para ver, es allí donde observan, comparan y deciden.

Instituciones adaptativas a nivel meso: mecanismos que mueven sectores sin romper la estabilidad

¿Qué tipo de instituciones permite que los agentes a nivel de cada sector se muevan sin desestabilizar el armisticio macro?

El primer mecanismo es lo que la literatura económica llama competencia por comparación (o referencial), pero que en términos simples no consiste más que en comparar públicamente el desempeño de los agentes de un sector con el de otros sectores o países equivalentes. A nivel microeconómico se incentivan políticas de competencia; no voy a cuestionarlas, pero sí me declaro escéptico al respecto. La competencia reduce la renta y el comportamiento racional de los agentes es su defensa.

No importa cuánta competencia se quiera promover desde el sector público, el sector privado siempre buscará que se reduzca: si eliminan una barrera a la entrada, probablemente los privados desarrollen más de una como respuesta. En esas condiciones, lo que la literatura sugiere es que se diseñen medidas de forma que el privado compita con un referencial: se le pone una vara alta en algún indicador de referencia para que se compare.

La comparación debe estar vinculada a consecuencias: renovación de concesiones, acceso a beneficios, etcétera; en esas condiciones la opción de esperar pierde valor. Si no invierte para alcanzar la vara, no se renueva la concesión o el acceso a beneficios, o no califica para la próxima concesión o compra pública.

La estabilidad deja de ser un escudo y empieza a ser un marco que premia a quienes se mueven, a quienes invierten para mejorar (porque la vara es alta).

El segundo mecanismo es el de las cláusulas de caducidad programada, que introducen el tiempo como herramienta de política. Una cláusula de caducidad programada no castiga ni amenaza; simplemente establece que un beneficio, una protección o un régimen especial expira en una fecha determinada, salvo que se cumplan ciertas condiciones. Esto reduce el valor de la opción de esperar, porque el tiempo deja de ser infinito. También vuelve creíble la posibilidad de perder renta futura si no se adapta.

El tercer mecanismo es la regulación por desempeño. En lugar de regular insumos, procesos o estructuras, se regulan resultados: tiempos, costos, estándares, calidad, entre otros. Esto obliga a los agentes en cada sector a reorganizarse internamente para cumplir con metas que no pueden negociarse políticamente. La regulación por desempeño no destruye rentas, las orienta.

El cuarto mecanismo es la instalación de sistemas de alerta temprana para tecnologías disruptivas. Uruguay se entera tarde de que una tecnología cambió las reglas de juego en un sector clave. Las instituciones adaptativas deben monitorear señales débiles, anticipar tendencias y activar respuestas antes de que el shock se materialice.

El quinto mecanismo es la creación de mesas tecnológicas sectoriales con poder real, no meros espacios consultivos. Estas mesas deben tener capacidad para definir estándares, coordinar inversiones, proponer ajustes regulatorios y activar mecanismos de comparación y evaluación. Su función no es representar intereses, sino coordinar capacidades y adaptar regulaciones en función de los sistemas de alerta temprana.

Todos estos mecanismos tienen algo en común: no rompen la estabilidad macro, pero cambian las reglas del juego dentro de cada régimen sectorial. No eliminan las rentas, pero cambian su destino.

En síntesis, las instituciones adaptativas no son un nuevo tipo de estabilidad; son una forma de hacer que la estabilidad apalanque la adaptación. Son la forma de que Uruguay pueda anticipar shocks, canalizar rentas hacia la inversión productiva y construir capacidades sin poner en riesgo aquello que lo distingue en la región: su estabilidad y su democracia.

Luis Porto es director ejecutivo del Banco Interamericano de Desarrollo en representación de Uruguay. Las expresiones son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la organización.