La expansión de la ciudad y los bañados de Carrasco

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El lunes 27 de julio, el desarrollador Bislun SAS presentó a la Junta Departamental de Montevideo un proyecto de desarrollo urbano de 228 hectáreas para la construcción de 3.000 viviendas en el borde de los bañados de Carrasco, un humedal de importancia central para el departamento de Montevideo.

Según los censos nacionales, entre 1996 y 2023 el departamento de Montevideo no creció en población, sino que decreció, al pasar de 1.382.538 a 1.302.954 habitantes. Sin embargo, no dejó de expandirse sobre el territorio. Según MapBiomas, el área sin cobertura vegetal, que representa mayormente el suelo urbanizado o impermeabilizado, pasó de 154 a 214 km² en ese período.¹

Esa expansión no ocurre sobre el vacío: a medida que la ciudad avanza, la naturaleza retrocede y se van con ella los servicios ecosistémicos (SSEE), que son los beneficios que las personas recibimos de la naturaleza sin pagar por ellos. Los SSEE son resultado de interacciones complejas entre el suelo, el agua, la vegetación y la fauna, de forma tal que, cuando ese conjunto se degrada, sus servicios se debilitan o desaparecen.

Los humedales son ecosistemas en los que el agua, de forma permanente o estacional, determina la vida que allí se desarrolla. Su funcionamiento, sin embargo, no se limita a la superficie cubierta por agua, sino que depende también de las áreas que lo rodean y que amortiguan los impactos en su entorno, las áreas buffer. Entonces, el funcionamiento del “núcleo” del humedal depende de lo que pasa a su alrededor. Las alteraciones significativas de las áreas buffer pueden terminar degradándolo. Por eso, cuando se evalúa un cambio de uso del suelo de cualquier ambiente conservado o que se pretenda conservar, hay que tener en cuenta el área circundante.

Lo que el desarrollador necesita

El motivo de la presentación del desarrollador a la junta es la necesidad de un cambio en la categorización del suelo del área del proyecto. Hoy los bañados de Carrasco tienen cierta protección por las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de Montevideo. La zona central de los bañados es categorizada como suelo rural natural, definido como “áreas de territorio protegido con el fin de mantener el medio natural, la biodiversidad o proteger el paisaje u otros valores patrimoniales, ambientales o espaciales”; el área buffer del humedal, en tanto, está categorizada como suelo rural de interfaz. Estas categorías limitan los usos que puede recibir el suelo, con el fin de conservar y proteger el área por su valor natural.²

Las directrices son uno de los instrumentos de ordenamiento territorial creados por la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (2008), y en la ley está establecido que los cambios de categorización de suelo requieran aprobación de la junta e instancias de participación ciudadana, aunque esa participación sea preceptiva pero no vinculante.

Lo que dicen fuerte y claro los desarrolladores

La línea de promoción del emprendimiento sostiene que el desarrollo inmobiliario mejorará la zona en términos ambientales. Parte de una premisa indiscutible: el arroyo Carrasco y los bañados de Carrasco atraviesan un proceso de degradación que viene de lejos. Han sufrido cambios en su extensión e hidrología, y hoy los bañados tienen problemas de contaminación, pérdida de biodiversidad, desarrollo urbano irregular, residuos, especies exóticas invasoras y un largo etcétera.

Los desarrolladores sostienen que el desarrollo “mejorará” la situación ambiental de los bañados y se comprometen a una serie de compensaciones ambientales. Las más relevantes: generar un parque lineal público, instalar una biobarda de retención de residuos en el arroyo Chacarita, tratar parcialmente el agua de la cañada Chacarita, crear un ecoparque lineal, elaborar una línea de base socioambiental de las funciones y servicios ecosistémicos del humedal, realizar una evaluación ambiental estratégica y llevar adelante acciones de renaturalización en ornato público y control de exóticas invasoras.

Además, hay otras contraprestaciones: le ofrecen a la intendencia hacerla parte de las ganancias económicas del cambio de uso del suelo y el pago de impuestos. Cabe destacar que los impuestos nombrados, permisos de obra y contribución inmobiliaria, son los que paga cualquier vecino o vecina.

Lo que no se dice tan fuerte y claro

Los documentos y el discurso de los desarrolladores evitan, o directamente niegan, la existencia de impactos negativos. Un desarrollo urbanístico de 228 hectáreas sobre el humedal y su área buffer inevitablemente los tendrá, porque pensar que pueden levantarse 3.000 viviendas en el borde del bañado sin generar ningún efecto es simplemente ilusorio. A eso se suma el impacto de la infraestructura necesaria, que incluye una vía que atraviesa directamente una zona de humedal categorizada como suelo rural natural, algo sobre lo que tampoco aparece ninguna consideración.

En muchos casos puede tener sentido resignar ciertos valores ambientales a cambio de mejoras sociales o de ganancias netas en conservación. Pero para eso hay que tener claro qué es lo que se resigna, y hoy el problema es el orden de los factores. La degradación de un ecosistema es, en gran medida, irreversible: se destruye primero y, con suerte, se repara después. Por eso lo razonable es que cualquier decisión de este tipo surja de una planificación de largo plazo del territorio departamental, y no que la planificación llegue a remolque de los proyectos.

Para evaluar y cuantificar estos posibles impactos existen herramientas como la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). En la presentación hecha a la junta por los desarrolladores el lunes 27 de julio, la EIA no aparece mencionada y la EAE aparece como contraprestación: se haría solo si se hace la recategorización.

Incluso sin estos estudios que los cuantifiquen, es seguro decir que el proyecto, de concretarse, tendrá impactos negativos por sustitución de vegetación, ruido, contaminación lumínica, compactación e impermeabilización del suelo y un larguísimo etcétera. Un ejemplo es la vegetación nativa: entre las medidas de conservación en sitio se habla de cuñas verdes y un parque lineal, pero, al mirar los datos, estas no llegan al 17% de la superficie total afectada por el proyecto. Como detalle final, si bien se comprometen a la “renaturalización”, las propias imágenes de los desarrolladores exhiben parte de estos impactos: pasto a la altura de una cancha de golf, donde casi ningún ave puede anidar o alimentarse, y un bosque en el que cuesta identificar algún árbol de nuestra flora nativa.

Hay un riesgo real de que estas alteraciones afecten a los servicios ecosistémicos del humedal. La bibliografía sobre SSEE en humedales urbanos habla de temas especialmente sensibles a Montevideo: el control de inundaciones, la retención de metales pesados y la purificación del agua.³ En el caso de los bañados de Carrasco, con la información disponible hay una pista sobre el servicio de purificación de agua que aportan. Los datos públicos, aunque muy incompletos, muestran que los cursos monitoreados que llegan a los bañados tienen peor calidad de agua que la de la salida del bañado. El humedal sigue funcionando como un filtro que retiene buena parte de la carga orgánica y bacteriológica antes de que esa agua alcance el arroyo Carrasco y, con él, el Río de la Plata.⁴

Enfrentar el cuidado del ambiente y los bienes naturales a los retornos económicos no es algo nuevo: es una tensión permanente. A veces resignar ciertos valores ambientales está justificado, por ejemplo cuando, a cambio de impactos menores, se obtienen mejoras sociales relevantes o una ganancia neta en conservación. Pero los ambientes y los SSEE que se destruyen no se recuperan, y por eso estas decisiones exigen una mirada de largo plazo, idealmente a partir de una planificación del territorio departamental que tenga en cuenta los costos ambientales, y no, como se dijo, que esa planificación llegue a remolque de los proyectos.

El caso del arroyo Carrasco ilustra esa inversión de la secuencia. Las intendencias de Montevideo y Canelones firmaron el “Acuerdo para la gestión integral de la cuenca del arroyo Carrasco”. Su plan de acción aún no es público; mientras tanto, la junta discute afectar 228 hectáreas de ambientes medianamente conservados. Sin una adecuada EIA y EAE, no se dispone de la información necesaria para identificar los impactos, ni positivos ni negativos. Puede haber desarrollos inmobiliarios en los bañados que tengan un impacto negativo muy limitado, pero para saber eso se necesita una planificación, un proyecto y una evaluación real de impactos.

Los temas ambientales son siempre socioambientales

Si bien en este texto ahondamos solo en los aspectos ambientales de la propuesta, no hay que perder de vista que esta situación se vincula con otras dimensiones. Esta iniciativa se contrapone a otras que lleva adelante la propia intendencia. Por un lado, se busca repoblar las zonas ya urbanizadas que están quedando abandonadas: en Ciudad Vieja, por ejemplo, el programa Late exonera de contribución inmobiliaria y otros tributos a quienes se instalen allí. Por otro, se promueve la expansión de la ciudad con el argumento de generar mayores ingresos fiscales por esos mismos tributos. Y expandir la ciudad no tiene solo costos ambientales, sino también económicos y sociales.

Lo que es indiscutible es que hay que hacer algo en los bañados. Si bien su importancia ambiental aparece en decenas de documentos, las acciones de protección y recuperación han sido limitadas. Una señal de esto es la propia exclusión del bañado de Carrasco del Decreto 228/025 de octubre de 2025, que declaró de importancia ambiental 37 humedales de Uruguay y dejó afuera justamente a este.

Esta situación debe llevar a la reflexión: una cosa es constatar la degradación y el “abandono” de los bañados, otra muy distinta es convertirlo en argumento. Que la omisión histórica del Estado termine justificando la desprotección y la renuncia a conservar zonas ambientalmente relevantes para su “venta” a privados es una decisión que exige un debate profundo sobre el rol del Estado en el cuidado del ambiente.

Pedro Maldini es biólogo y fue gerente de Gestión Ambiental de la Intendencia de Montevideo.