Desde el comienzo de la emergencia sanitaria en marzo de 2020, el grueso de la gestión de la pandemia en Uruguay recayó sobre los hombros del gobierno central, con una crisis sanitaria a la que se sumó la económica. A los casos positivos y las muertes por covid-19, que en ocasiones alcanzaron los 80 fallecidos diarios, se le sumó una recesión de 5,9% de la economía durante el primer año de pandemia, con aumentos del desempleo y de la pobreza.
Por ello la mayoría de los recursos destinados al Fondo Solidario Covid, la cuenta corriente gubernamental destinada a solventar gastos extraordinarios consecuencia de la pandemia, se concentraron en insumos sanitarios, transferencias monetarias y planes de alimentación a población vulnerable, seguros de desempleo extendido y programas de empleos temporales.
De acuerdo a los datos elaborados por la diaria en base a información del Ministerio de Salud Pública e indicadores de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, se pudo determinar que los departamentos con menor índice de desarrollo humano (IDH) fueron los que finalizaron la pandemia con mayor cantidad de muertos cada 100.000 habitantes, mientras que los departamentos con mayor IDH tuvieron mejores desempeños.
Cerro Largo (0.765), Rivera (0.767), Treinta y Tres (0.777), Artigas y Tacuarembó (0.778) tuvieron tasas de muertos por covid que oscilan entre 216 y 260 muertos cada 100.000 habitantes.
En el otro extremo de la tabla, Colonia (0.813), Maldonado (0.812), Florida (0.802) y Flores (0.800), todos al sur del Río Negro y con mejores indicadores socioeconómicos que los demás departamentos, tuvieron un desempeño notoriamente mejor en la gestión de los contagios.
Montevideo, en cambio, rompió con este patrón. Es el departamento con mayor cantidad de recursos y servicios disponibles, sin embargo, sus cifras de contagios y muertes por millón de habitantes son similares a las de los departamentos más pobres. Tal vez explique esta situación su mayor densidad poblacional: mientras que Montevideo cuenta con 2.489 hab/km2, ninguno de los departamentos del norte supera los 6,5 hab/km2.
El rol de las intendencias municipales
En Uruguay, la inmensa mayoría de los fondos destinados al combate a la pandemia surgió del Fondo Solidario Covid creado en la Ley 19.874 que, con diversas fuentes de ingresos, acumuló recursos extraordinarios para este objetivo.
Las intendencias municipales eventualmente recibieron de forma indirecta parte de estos recursos a través de insumos provistos por los Centros Coordinadores de Emergencias Departamentales (Cecoed), en el que las comunas asumían la distribución de los materiales sanitarios entre la población, así como el reparto de los alimentos provistos por el Instituto Nacional de Alimentación (INDA).
Estos recursos y los insumos adquiridos fueron administrados en conjunto con las intendencias municipales, que descentralizaron su distribución o adjudicación entre la población. El Sistema Nacional de Emergencias (Sinae) a través de los Cecoed distribuyó los insumos de combate a la pandemia y alimentos a todos los departamentos.
Respecto a los gastos de las comunas durante la emergencia sanitaria, cuesta determinar una correlación de mayor gasto público con un mejor desempeño de la pandemia. Sin embargo, puede distinguirse un mayor gasto municipal en aquellos departamentos con mayor IDH.
Incluso si se hace foco en los cinco departamentos con menor IDH del país, sólo el mejor posicionado de ellos, la Intendencia de Tacuarembó (IDT), asumió con recursos propios la implementación de una política de mitigación de las consecuencias de la pandemia, como en seguridad alimentaria. Para abastecer la red de comedores locales, adquirió entre 2020 y 2022 un aproximado de 260.000 dólares en alimentos a través de concurso de precios. De acuerdo a un pedido de informes al que accedió la diaria, la IDT pasó de brindar alimentación diaria a 1.671 personas en el comienzo de la pandemia a atender 2.862 un año después. Asimismo, la entrega de canastas de alimentos pasó de 1.000 entregas durante 2020 a 6.500 durante 2021.
Las intendencias de Artigas, Cerro Largo, Flores, Florida, Rivera y Treinta y Tres no realizaron erogaciones propias en esta área, ya que sus comedores municipales fueron provistos por el INDA y cogestionados entre las intendencias y el Ministerio de Desarrollo Social (Mides). En los casos de Artigas y Rivera, la mayoría de las compras fueron licitaciones abreviadas por maquinaria pesada y materiales de construcción, de acuerdo a la Agencia Reguladora de Compras Estatales.
En el otro extremo, las intendencias costeras de Colonia y Maldonado, los territorios con mejor IDH por detrás de Montevideo, fueron de las que más gastos con recursos propios ejecutaron, teniendo un rol más activo en el combate a la pandemia. Por ejemplo, la Intendencia de Colonia desembolsó 7.560.000 pesos durante la pandemia para la adquisición de 15.000 canastas de alimentos para distribuir entre la población.
En Maldonado, por otra parte, se creó, por votación unánime de la Junta Departamental, un Fondo Solidario Departamental de 4.500.000 de dólares destinados a la distribución de canastas de alimentos y a la creación de 800 cupos laborales en puestos temporales en la intendencia. Este fondo, en acuerdo con el Ejecutivo, es supervisado por integrantes de la oposición en el legislativo local.
Como excepción se encuentra la Intendencia de Montevideo (IM), uno de los departamentos más afectados por la covid-19 debido a su alta densidad poblacional y movilidad humana, y que respondió con un fuerte aumento del gasto en salud de trece millones de dólares en 2019 a diecisiete millones de dólares en 2022; la mayor parte de este aumento fue destinado a la red de atención (policlínicas). En insumos sanitarios (alcohol, guantes de nitrilo y tapabocas) la IM gastó 380.000 dólares entre 2020 y 2022. Asimismo, el gasto en políticas sociales pasó de cinco millones de dólares en 2019 a dieciséis millones de dólares en 2021. El grueso de este aumento se dio por la implementación del Plan ABC (Apoyo Básico a la Ciudadanía), un programa que tiene como eje la generación de empleos temporales y atención a la salud, creado en el marco de la crisis sanitaria.
En 2020, la comuna capitalina adquirió 20.000 canastas con un costo total de 590.000 dólares que además de alimentos incluyeron artículos de limpieza. Además, según la respuesta a un pedido de acceso a la información efectuado por la diaria, la IM detalló los apoyos a las ollas populares, para los que desde diciembre de 2020 a marzo de 2022 destinó 2.300.000 dólares en alimentos.
Asumió “pequeñas mejoras constructivas” de 68 merenderos populares para mejorar las condiciones de elaboración de los alimentos. También destacan las donaciones de privados y que la IM debió gestionar su acopio y distribución, así como los excedentes de la Unidad Agroalimentaria Metropolitana, de los que se recuperaron 328.000 kilos de frutas y verduras, derivados también a las ollas populares.
Las excepciones del gobierno central
Durante el período de emergencia sanitaria fue recurrente el uso de las compras por excepción, una modalidad prevista en el Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF). En el artículo 33, literal D, inciso 10, establece que esta modalidad puede utilizarse “cuando medien probadas razones de urgencia no previsibles o no sea posible la licitación, concurso de precios o remate público, o su realización resienta seriamente el servicio, extremos cuya invocación deberá fundamentarse en forma detallada, constituyendo un aspecto sustancial en la motivación del acto que dispone el procedimiento de excepción”.
Al analizarse el uso de esta modalidad de compra, pueden encontrarse deficiencias en la maximización del rendimiento del gasto efectuado por los organismos de la administración central, debido a que se efectúan mediante mecanismos de adquisiciones con controles más laxos.
Esta modalidad fue utilizada de forma extendida por varios organismos del Estado, como la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y Mides para la compra de alimentos o la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) para la compra de insumos médicos.
Durante el transcurso de la pandemia hubo una fuerte suba en los recursos destinados por parte de la Dirección General de Educación Inicial y Primaria de la ANEP a la alimentación de los alumnos de las escuelas públicas. Del piso de 612.029.550 de pesos (14.200.000 de dólares, aproximadamente) de 2020, se pasó a 1.161.588.488 de pesos (26.400.000 dólares) en 2021, año de mayor fuerza de la pandemia, que implicó un aumento de 89,8% de los recursos destinados a dicho rubro.
La gestión de una parte de estos recursos fue tercerizada a través de la distribución de tickets de alimentación. De acuerdo a la Agencia Reguladora de Compras Estatales, entre marzo de 2020 y diciembre de 2021 la empresa Sodexo SA fue la adjudicataria por parte de la ANEP de al menos diez compras por excepción para la distribución de casi dos millones de estos vales de alimentos, por un gasto de 165 millones de pesos (cuatro millones de dólares).
Este grupo empresarial francés, con presencia en varios países de América Latina, recibió la totalidad de las compras por excepción en estos vales, cuando no es la única en el mercado uruguayo en este rubro. Del total del dinero destinado, Sodexo SA percibe una comisión de 1,20% más impuestos en cada una de las adjudicaciones.
Sobre estas compras, la ANEP argumentó ante el Tribunal de Cuentas (TCR) que “se analizaron varias citaciones de similares características en el sitio web de Compras Estatales y únicamente la empresa Sodexo SVC Uruguay SA es la que provee tickets en formato papel”, entendiéndose que solamente era viable este formato de distribución para su adquisición.
Luego, argumentó que se realizaron “consultas telefónicas” por cotización a su principal competidor, Luncheon Tickets, que habría informado no emitir tickets en el formato solicitado. El TCR aceptó los argumentos y permitió las compras sin observaciones.
Asimismo, el Mides, que atiende a la población en situación de vulnerabilidad económica, desarrolla la política alimentaria a través del INDA. Para ello destinó un total de 243 millones de pesos en 2020, 394 millones en 2021 y 535 millones de pesos en 2022 para la compra y distribución de alimentos.
Entre las compras erogadas de este fondo, el INDA también realizó compras directas por excepción en tickets de alimentación a Sodexo SA por un total aproximado de veinticinco millones de pesos. Luego, mediante el mecanismo de licitación abreviada, adjudicó una compra mayor a cuarenta millones de pesos y en segunda instancia y por licitación pública (de la cual Sodexo SA fue la única oferente) una compra de 600.000 tickets de alimentación por un valor de sesenta millones de pesos para cubrir la demanda del período 2022 y comienzos del presente año.
Además, realizó diversas compras por excepción de canastas o porciones de alimentos, en las que se basó la política de reparto de alimentos durante la pandemia. La Unidad Centralizadora de Adquisiciones adjudicó, a solicitud del INDA, en dos ocasiones durante 2021, compras de canastas de víveres secos a Supermercados Ta-Ta, grupo del empresario argentino Francisco de Narváez, que sumaban un total de 170.000 canastas con un costo acumulado de 200 millones de pesos. Estas compras se suman a las 60.000 canastas adjudicadas por compra directa a la misma empresa en el comienzo de la pandemia y que fuera informado por la diaria en abril de 2020. En total, la empresa recibió, entre 2020 y 2021, 6.500.000 de dólares solamente en compras para el INDA.
Por otra parte, si se analizan las compras en insumos sanitarios básicos de las direcciones departamentales de Artigas, Cerro Largo, Tacuarembó, Treinta y Tres y Rivera de ASSE también se encuentran novedades.
La inmensa mayoría de estas adquisiciones fueron efectuadas bajo la modalidad de compras directas de usuario a través de las direcciones departamentales, situación que no representa por sí sola una irregularidad. Sin embargo, a la hora de compararlos con compras de ASSE a nivel nacional y bajo otra modalidad distinta a la compra directa, se detecta que estas últimas están muy por encima del precio de adquisición de las direcciones departamentales, cuando la compra al por mayor debería implicar, en principio, costos menores.
A modo de ejemplo: en julio de 2021 ASSE realizó una compra de 3.000 tapabocas de alta eficiencia N95 mediante concurso de precios, la cual fue finalmente adjudicada a Sufarma SRL por un costo de 68 pesos (1,70 dólares) la unidad. Sin embargo, en ese mismo mes, las direcciones departamentales de Cerro Largo, Treinta y Tres y Artigas realizaron compras directas de ese mismo producto a un valor muy distinto. Cerro Largo y Artigas adjudicaron las compras a Umiral SA y Gunter Schaaf SA, respectivamente, ambos con un costo unitario de 33 pesos, mientras que Treinta y Tres adjudicaron a Sakira SA a un costo unitario de 31 pesos.
En todos los casos el valor no llega a la mitad que el adjudicado a nivel nacional a Sufarma por parte de ASSE.
Este reportaje forma parte de una investigación regional liderada por la red de Periodistas de América Latina para la Transparencia y la Anticorrupción (Red PALTA) realizada por Ojo Público (Perú), La Bot (Chile), Animal Político (México), la diaria (Uruguay), Ojo con mi pisto (Guatemala) y La Silla Vacía (Colombia).