El anuncio de la creación de la Asignación Única para la Infancia y la Adolescencia, con la consecuente unificación de las asistencias destinadas a las familias de menores recursos en la Rendición de Cuentas, despertó un intenso debate acerca de tres ejes: la eficiencia de las transferencias, la existencia de contraprestaciones para el cobro y el uso que le dan al dinero los beneficiarios.
Muchos de los cuestionamientos y de las dudas planteadas ya han sido saldados o estudiados ampliamente por la academia. Una de las ideas más instaladas en torno a las transferencias es, según la economista Paula Pereda, también una de las que tienen menor sustento empírico: que las familias de menores ingresos destinan esos recursos a la compra de alcohol, cigarrillos o de otros bienes considerados “superfluos”.
Pereda señaló que la respuesta puede estar en los resultados de un estudio publicado en 2017 por investigadores de la Universidad de Chicago, quienes llevaron adelante un metanálisis de 19 estudios y 44 estimaciones de América Latina, África y Asia. “Básicamente concluye que, casi sin excepción, las transferencias no aumentan el gasto en alcohol ni tabaco o, de hecho, lo reducen significativamente”, explicó a la diaria Verifica.
En Uruguay es similar. Pereda señaló que el caso más ilustrativo es la Tarjeta Uruguay Social (TUS), que solo podía utilizarse en comercios adheridos y excluía la compra de bebidas alcohólicas y refrescos.
Un trabajo de Victoria Tenenbaum y Andrea Vigorito, del Instituto de Economía de la Universidad de la República, publicado en 2023, señala que esas restricciones tuvieron un efecto muy limitado sobre el patrón de consumo de los hogares: las familias beneficiarias ya destinaban a alimentos un monto superior al valor de la transferencia.
“Los hogares ya gastaban mucho más en alimentos que lo que la tarjeta aportaba, entonces era irrelevante la restricción”, resumió Pereda. Solo cuando el monto del beneficio se duplicaba, como con la denominada TUS Doble para hogares más vulnerables, aparecían mejoras en la diversidad de la dieta y en el consumo de frutas y verduras. Los recursos adicionales se destinaban a mejoras en vivienda, productos de higiene, educación y reducción de deudas.
Programas diferentes, objetivos distintos
El Panes, conocido popularmente entonces como Plan de Emergencia e implementado entre 2005 y 2007 para atender la emergencia social posterior a la crisis económica de 2002, establecía formalmente exigencias vinculadas a la educación, la salud y la participación en actividades comunitarias. Sin embargo, esos controles nunca llegaron a aplicarse de forma efectiva y cuatro de cada diez beneficiarios declaraban desconocerlos. En los hechos, señala Pereda, funcionó como una transferencia prácticamente incondicional.
Con las Asignaciones Familiares-Plan de Equidad (AFAM-PE), creadas en 2008, fue distinto. Exigen matriculación y asistencia educativa, además de controles de salud, y el monitoreo efectivo comenzó cinco años después de la puesta en marcha. Además, el mecanismo fue modificado en 2023 con la eliminación del umbral de ingresos que podía desestimular la formalización laboral.
Para Pereda, la TUS “funciona como efectivo en los hechos”, porque las limitaciones no alteran significativamente las decisiones de consumo de las familias. De acuerdo con un estudio del Ministerio de Desarrollo Social de 2015, un 70% del dinero recibido era destinado a alimentación y cerca del 20% a artículos de higiene.
El Panes, repasa, no tuvo monitoreo de contraprestaciones y produjo mejoras importantes en varios indicadores sanitarios, como la reducción de 19% en la incidencia del bajo peso al nacer, atribuida a una mejor alimentación durante el embarazo. Asimismo, se registró un incremento de la vacunación infantil y de los controles pediátricos durante los primeros años de vida, aunque no mostró efectos relevantes en la asistencia escolar.
Las AFAM-PE, por su parte, sí registraron impactos educativos relevantes, como un aumento en la asistencia a la educación media, una mayor permanencia de los varones en secundaria y, entre quienes recibieron el beneficio durante más de seis años, una probabilidad significativamente mayor de acceder a la educación terciaria, incluso siendo la primera generación universitaria de su familia.
Los efectos positivos no se limitan a la infancia. Un trabajo publicado en mayo de este año por el economista Martín Giaccobasso siguió las trayectorias de personas que durante su niñez fueron beneficiarias del Panes y de las AFAM-PE y concluyó que cada 1.000 dólares adicionales recibidos durante la infancia se asocian con dos meses y medio más de empleo formal hacia los 28 años. Además, a mayores ingresos acumulados, menor probabilidad de embarazo adolescente, un ingreso más temprano al mercado laboral y una mayor matrícula en educación terciaria. El documento señala que el programa recupera su costo hacia los 37 años de edad de los beneficiarios, cuando el aumento de los ingresos laborales genera una mayor recaudación tributaria. La estimación indica que por cada dólar transferido durante la infancia el Estado obtiene aproximadamente 2,4 dólares adicionales en ingresos fiscales a lo largo de la vida laboral de esas personas.
En cuanto a los efectos en la reducción de la pobreza infantil, existe evidencia que puede abonar ese objetivo. Según un informe publicado por las economistas Ivonne Perrazo, Analía Rivero y Vigorito, para 2019 la combinación de las AFAM-PE y la TUS reducían en 23% la incidencia de la pobreza entre los hogares con menores de edad.
Así como las investigaciones documentan efectos positivos en distintos indicadores, también permiten contrastar algunas de las críticas más frecuentes a estos programas, como el supuesto hecho de que las transferencias desalientan la inserción laboral formal o incentivan que las familias tengan más hijos para acceder a mayores beneficios. Sin embargo, Pereda afirma que la evidencia uruguaya no respalda esa hipótesis y afirmó que “no se encuentran efectos negativos” en esos aspectos.
La única consecuencia adversa que evidencian los estudios es la de aquellos casos en que el umbral de ingresos pone en riesgo la asistencia, como ocurría hasta 2023, y, por ende, se desalienta la formalidad laboral. “Ahí sí es el único efecto negativo: antes se penalizaba la formalización. Era un criterio para estar dentro o fuera del programa; en 2023 se elimina ese umbral por esa razón”, explicó Pereda.
El debate más allá de Uruguay
El panorama internacional es mucho más heterogéneo de lo que suele suponerse. Mientras que Brasil prohibió el gasto del dinero de Bolsa Família en juegos de azar, a raíz de un informe de su Banco Central que advirtió que el 20% de la asistencia tenía ese destino, y mantiene controles vinculados a educación y salud, México abandonó de hecho ese esquema al sustituir Prospera por becas y transferencias sin monitoreo. Argentina mantiene las condicionalidades para la Asignación Universal por Hijo en un esquema 80/20 –se cobra el 80% y el 20% restante depende de ciertos requisitos educativos y sanitarios–, tal como plantean algunos actores locales, y avanzó hacia sistemas de verificación más automáticos y menos punitivos, mientras que Chile combina beneficios condicionados y no condicionados dentro de un mismo sistema de protección social.
Fuera de América Latina, la tendencia es diferente. Las transferencias sin condicionalidades predominan tanto en numerosos países de bajos ingresos del África subsahariana como en buena parte de los países desarrollados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, donde son frecuentes los beneficios universales por hijo. Organismos como Unicef y la Organización Internacional del Trabajo consideran que la evidencia disponible no demuestra ventajas claras de imponer condiciones y, por eso, promueven esquemas más universales.
Pereda sostiene que el foco de la discusión no debiera ponerse en el efecto de las condicionalidades o en si hay gasto superfluo, cosas que considera saldadas por la evidencia, sino en comprobar “si la plata sola alcanza para mejorar el desarrollo o si hace falta algo más”. En ese sentido, explica que las investigaciones internacionales muestran que las transferencias monetarias obtienen mejores resultados cuando se combinan con otras políticas de acompañamiento, como visitas domiciliarias, asesoramiento nutricional, acceso efectivo a los servicios de salud o intervenciones durante la primera infancia.
Este tipo de transferencias están avaladas por organismos internacionales como Unicef, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura y el Banco Mundial. Este último, publicó un informe en 2024 en el que comparó los resultados de las transferencias monetarias respecto de las efectuadas en especie, como sistemas de vales. Según concluyó, las transferencias monetarias resultan “más efectivas” en resultados como la reducción de la pobreza monetaria, la mejora de la salud y la nutrición, así como el fortalecimiento de la seguridad alimentaria.
