Existe una discusión de vital importancia sobre legislación ambiental que merodea tímidamente el Parlamento desde hace décadas y consiste en incorporar los delitos contra el ambiente al Código Penal. Si bien la Constitución establece que “las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación grave” y prevé la incorporación de sanciones para quienes incumplan la disposición, hasta el momento se ha priorizado seguir el camino administrativo. Es decir, la autoridad gubernamental designada aplica multas, suspensiones temporales o advertencias tras verificar los daños, siendo estos los principales detrimentos para quienes generan consecuencias negativas en el ambiente. Sin embargo, la situación podría cambiar en un futuro próximo.
Son varias las iniciativas parlamentarias que se han presentado con el objetivo de incorporar este tipo de delitos al Código Penal, pero su destino ha sido deambular por cajones del Palacio Legislativo. Por citar sólo algunos ejemplos: en 2003, el proyecto de ley sobre “daño ecológico y ambiental” de los diputados frenteamplistas Carlos Pita, Ramón Legnani y Ramón Fonticiella; en 2005, el proyecto de ley sobre “delitos medioambientales” del nacionalista Gustavo Penadés. Más cerca de la actualidad, en 2017, la Dirección Nacional de Medio Ambiente (Dinama) y la Fiscalía General de la Nación elaboraron el proyecto de ley sobre “delitos contra el ambiente” que también estuvo a consideración de los parlamentarios, sin llegar a concretarse durante el período. Finalmente, en 2020, el entonces diputado y actual subsecretario del Ministerio de Ambiente (MA), Gerardo Amarilla, junto con nueve representantes de la coalición de gobierno, presentaron una iniciativa denominada de igual forma que su antecesora.
En este período, los senadores y senadoras del Frente Amplio presentaron nuevamente el proyecto de ley elaborado por la Dinama y Fiscalía, que este martes comenzó a debatirse en la Comisión de Ambiente. En la instancia también participó Amarilla, que fue invitado a contar la visión del MA. En diálogo con la diaria dijo que la idea es “buscar lo mejor” de los dos últimos proyectos. “Me parece que hoy en la sociedad uruguaya necesitamos normas penales que establezcan un freno para ciertas actividades que contaminan o afectan y que, si no tienen esta normativa penal, la contaminación termina siendo un costo más en la producción. Se prefiere seguir contaminando y seguir pagando la multa”, sentenció. A su vez, planteó la necesidad de “unificar todas las propuestas para que salga un proyecto” que “siga el rumbo de una política de Estado” y cuente “con el apoyo de todos los partidos políticos”. Su ambición es que se apruebe antes de 2024, pero ¿qué proponen los proyectos que se están tratando?
La iniciativa de la Dinama y la Fiscalía
Hasta el momento, en el ordenamiento jurídico uruguayo no existen figuras delictuales que conciban como bien protegido el ambiente. En este contexto, se creó en 2016 una comisión interinstitucional integrada por representantes de la entonces Dinama y la Fiscalía General de la Nación. Su objetivo fue “coordinar acciones para la identificación de herramientas normativas nacionales e internacionales, y técnicas que permitan fortalecer la protección del ambiente”. De esta forma, nació uno de los proyectos de ley que hoy están sobre la mesa y que propone la creación de ocho delitos. Están distribuidos en cuatro capítulos: en el primero señalan los “delitos de contaminación”; en el segundo se hace hincapié en “los delitos contra la biodiversidad”; en el tercero se describen “los delitos contra la gestión ambiental”; y en el cuarto capítulo se mencionan disposiciones comunes.
Los tres primeros artículos tienen una estructura similar y hacen referencia a la contaminación del aire, el suelo y las aguas cuando sea causada por “residuos o sustancias”. En la exposición de motivos se aclara que las conductas “serán delito cuando se realicen en violación de leyes nacionales de protección del ambiente o su reglamentación y tengan las características o la entidad para que causen o puedan causar daños sustanciales al ambiente”. Por ejemplo, el artículo vinculado a la contaminación de aguas dice así: “El que introdujera sustancias, materiales o energía, directa o indirectamente, en las aguas superficiales, subterráneas o marítimas, en violación a las leyes nacionales de protección del ambiente o su reglamentación, que causen o puedan causar daños sustanciales a la calidad del agua o el ambiente, será castigado con 6 meses de prisión a 8 años de penitenciaría”. La misma pena se establece en los casos de contaminación del aire y en la contaminación por residuos o sustancias.
A su vez, la normativa también dispone que quien introduzca “en cualquier forma o bajo cualquier régimen desechos peligrosos en zonas sometidas a la jurisdicción nacional será castigado con 12 meses de prisión a 12 años de penitenciaría”. Por desechos peligrosos se entiende “sustancias u objetos, cualquiera sea su origen, que sean así categorizados por la reglamentación, teniendo en cuenta aquellas características físicas, químicas, biológicas o radiactivas que constituyan un riesgo para el ambiente, incluyendo la salud humana, animal o vegetal”.
En el caso de los cuatro delitos mencionados se establece una serie de agravantes: que como consecuencia “resultara la muerte o la lesión de una o varias personas”; que se cometieran en territorios incorporados al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP); que el delito “se hubiera cometido en relación a una actividad, construcción u obra que no hubiera obtenido las autorizaciones o permisos requeridos por leyes nacionales”; y que “se hubiera desobedecido de forma contumaz las órdenes expresas de corrección o suspensión de las actividades que hubieran sido declaradas por la autoridad nacional competente”.
Con respecto a los delitos contra la biodiversidad, el proyecto de ley determina que quien cace, pesque, capture o dé muerte a ejemplares de la fauna protegida en áreas incorporadas al SNAP será “castigado con 3 meses de prisión a 6 años de penitenciaría”. También se establece esta pena para quien tale, destruya, corte o arranque ejemplares de flora protegida en estos territorios particulares. Además, sanciona el tráfico de fauna y flora de “las especies y subespecies incluidas en los apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre”. En este último caso, el castigo es de “6 meses de prisión a 8 años de penitenciaría”. Los agravantes de estos tres delitos son: que la especie o subespecie esté declarada en peligro de extinción; que se utilizara explosivos, cebos tóxicos o envenenamiento de fuentes de alimentos; y que, como consecuencia del delito, “se destruyeran o alteraran sitios de reproducción, nidadas o madrigueras”.
Por si fuera poco, el proyecto de ley busca castigar a aquellos que proporcionen “información falsa que sea sustento para el ejercicio de los cometidos de la autoridad nacional competente” y obstaculicen “la labor de fiscalización de dicha autoridad”. La pena es de “6 a 24 meses de prisión e inhabilitación especial de 2 a 6 años”. Recordemos que el MA depende de la información que debe proporcionar la parte interesada en ciertos procedimientos, como sucede en las evaluaciones de impacto ambiental o en el automonitoreo. Por esta razón, cobra especial trascendencia la veracidad de la información que proporcionan las empresas o particulares.
Un último artículo, de los más importantes, especifica quiénes se considerarán penalmente responsables por los delitos incluidos en la iniciativa. Estos son, “cuando los hechos fuesen atribuibles a una persona jurídica, quien ejerciera efectivamente el poder de dirección y quien con su participación hubiera contribuido de manera determinante en la concreción de los mismos”.
La iniciativa de legisladores de la coalición
El segundo proyecto de ley sobre delitos contra el ambiente fue firmado por nueve diputados integrantes de la coalición de gobierno, aunque algunos abandonaron sus bancas para ocupar otros cargos en la gestión. Ellos son los nacionalistas Juan Martín Rodríguez, Alejo Umpiérrez, Gerardo Amarilla, Diego Echeverría, Mario Colman, Christian Morel, Francisco Ortiz, el cabildante Eduardo Lust y el integrante del Partido Independiente Iván Posada.
La medida legislativa tiene 13 artículos. Habla de “contaminación de suelos”, “contaminación de aire” y “contaminación de aguas”. Para los dos primeros casos la pena es de “6 meses de prisión a 5 años de penitenciaría”, mientras que para el último es de “3 meses de prisión a 4 años de penitenciaría”. También postula los delitos vinculados a la “destrucción, depredación o sustracción de especies de animales bajo protección especial” y “destrucción o sustracción de especies vegetales bajo protección especial”. A diferencia del proyecto de ley presentado por la Dinama y la Fiscalía, no se limita exclusivamente a los territorios ingresados al SNAP. La pena establecida para ambos casos es de “3 meses de prisión a 5 años de penitenciaría”.
Al mismo tiempo, plantea que los responsables de los delitos serán, “cuando los hechos previstos fuesen atribuibles a una persona jurídica, sus propietarios, representantes legales, o en su caso, quienes ejerzan efectivamente el poder de dirección en la empresa y quienes hayan contribuido, de manera determinante, a la concreción de los mismos”. “Se estimará suficiente prueba para eximir de la responsabilidad penal a las personas señaladas en el inciso anterior, la de haberse opuesto al acto u omisión que constituye el delito, intentando seriamente evitar su realización; o mediante el establecimiento previo de medidas de control administrativo que sus subordinados hubiesen infringido, sin su conocimiento o sin que les fuese posible evitarlo, por provenir de acciones de sabotaje u otras intervenciones de terceros de similares características”, señala el proyecto. Aquí radica otra de las diferencias con la iniciativa de la Dinama y la Fiscalía. Al mismo tiempo, se apunta que en el caso de directores, administradores, titulares, socios o accionistas de una persona jurídica, “su oposición al acto que constituye delito podrá acreditarse mediante la exhibición de las actas correspondientes a la sesión del órgano en que se haya resuelto la realización” o “mediante la exhibición de comunicación fehaciente de oposición dirigida a la persona jurídica”.
La iniciativa incorpora un artículo que trata sobre la “responsabilidad de funcionarios públicos” que tengan la competencia “para intervenir, controlar o emitir resolución en actos de autorización, planificación, gestión o inspección sobre normas de protección del medioambiente”. Busca que quienes omitan el cumplimiento de la normativa “generando un peligro grave y concreto para el medioambiente, será castigado con 3 meses de prisión a 4 años de penitenciaría e inhabilitación especial de 1 a 3 años”. La pena será la misma para el funcionario público que “por negligencia inexcusable o por haber faltado gravemente a sus obligaciones funcionales facilite la comisión de los delitos” previstos en el proyecto de ley. Este es uno de los planteos más controvertidos. En el caso de los funcionarios públicos, actualmente ya existen delitos como el tráfico de influencias, abuso de funciones y omisiones de los deberes del cargo.
Por último, los legisladores elaboraron un artículo sobre la “responsabilidad por información falsa contenida en informe”. Describen que quien “conociendo la falsedad, suscriba o realice estudios, evaluaciones, auditorías ambientales, planes de manejo u otro documento de gestión ambiental, exigido conforme a la norma, en los que se incorpore o avale información falsa, será castigado con 3 meses de prisión a 3 años de penitenciaría e inhabilitación especial de 1 a 3 años”.
De la mano con Fiscalía
Marcelo Cousillas, director del Área Jurídica del MA, dijo a la diaria que Uruguay “es de los pocos países que no tienen legislación criminal en materia ambiental”, aunque menciona que esto tiene una explicación. “El derecho ambiental más que reprimir lo que busca es prevenir [los daños]. Antes de llegar a la creación de delitos ambientales, hay que tener otras herramientas vigentes. Uruguay ya tiene todo el elenco de herramientas más tradicionales”, declaró. Entiende que el paso de incorporar los delitos contra el ambiente al Código Penal refleja “madurez”. Primero fue necesario generar “conciencia ambiental” –proceso que comenzó en la década de 1990– porque, de lo contrario, las personas no sabrían que están cometiendo un delito.
Cousillas indicó que la intención del MA es generar un proyecto único que recoja “lo principal” de la iniciativa de la Dinama y la Fiscalía –él participó en su elaboración– y sumar “algunas de las innovaciones” de la propuesta de los legisladores. Resaltó que, de aprobarse, la cartera será un “colaborador” del Poder Judicial. “El ministerio tiene que hacer la denuncia y va a investigar por su lado porque tiene que actuar y sancionar. Es decir, también va a juntar información para la Fiscalía. El ministerio tiene técnicos, laboratorios muy importantes; esto va a ser de utilidad para la Fiscalía y el Poder Judicial. Auspicia un trabajo conjunto muy interesante”, manifestó.
Cambiar el enfoque y proteger un bien común
Gonzalo Gómez es licenciado en Ciencias Biológicas y fue encargado de la Asesoría Técnica en Medio Ambiente del Ministerio Público y Fiscal entre 1999 y 2004. Actualmente forma parte de la Unidad de Comunicación de la Fiscalía General de la Nación. Según dijo a la diaria, en comparación con otros países de América Latina “estamos bastante atrasados”. Sin ir más lejos, dijo que en Brasil existen fiscales especializados “no solamente en materia ambiental, sino en cuestiones territoriales”. Y sumó: “A nivel internacional hay una tendencia general a homogeneizar los marcos normativos. Es decir, delitos que en los países de la región están tipificados, está bueno que estén tipificados acá. Te habilita una serie de acciones de cooperación jurídica entre los órganos jurisdiccionales y también entre los ministerios públicos para perseguir delitos cuando tienen carácter transnacional”.
Mencionó que en nuestro Código Penal existen conductas que se tipifican como delitos que, si bien no protegen directamente el ambiente, “se pueden aplicar a determinadas conductas”. Por ejemplo, el artículo 357 trata sobre “caza abusiva” y determina que será castigado “el que cazare en fundo ajeno, contra la expresa prohibición del legítimo ocupante”. Gómez expresó que se entiende a la fauna “como propiedad del dueño” y entonces “el que caza de forma abusiva sin su autorización está cometiendo un delito, pero no porque la fauna tenga un interés específico a proteger”. Resaltó que incorporar los delitos ambientales “cambia principalmente el espíritu” porque “ya no estamos tutelando la propiedad inmueble, sino que estamos tutelando el ambiente, un bien común”. Además, apuntó que se podría “complementar una serie de acciones que toma el Estado desde lo administrativo”, y que la Fiscalía tiene especial interés en concebir el ambiente “como bien público a proteger”.
Sin embargo, aclaró que no basta sólo con tomar conciencia de la problemática y destacó la importancia de la capacitación porque “la producción de pruebas en temas ambientales es compleja”. En 2019 Uruguay ratificó el Acuerdo de Escazú, que obliga a los estados a garantizar justicia, transparencia y participación en asuntos ambientales. En este marco, el próximo año, Fiscalía y la Organización de las Naciones Unidas comenzarán un proceso de formación para jueces y fiscales, tanto para la intervención civil como penal. “Es un proceso que no es rápido, sin dudas, pero hay que generar la capacidad para aplicar todos estos instrumentos”, finalizó Gómez.