Las exportaciones como reflejo de lo que nos falta

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Los datos de exportación nos llaman a reflexionar sobre un problema que subyace en la economía y que debería ocupar nuestra atención. El diagnóstico no es nada nuevo: el país no ha logrado diversificar sus exportaciones, más bien todo lo contrario. Esto puede estar mostrando que, si no ocurren transformaciones tangibles en su matriz productiva hacia una economía más compleja, Uruguay tiene limitada su capacidad de crecimiento. Sin embargo, el camino hacia una economía más compleja es un “proceso largo y costoso de adquisición de nuevas capacidades”,¹ y habrá que ver qué costo estarían dispuestos a soportar los tomadores de decisiones.

Desde el año pasado se ha visto un incremento importante del valor exportado de bienes, que ha compensado la magra recuperación de las exportaciones de servicios (se mantienen 30% por debajo del valor exportado en 2019) luego de la pandemia. Por otro lado, el peso de las exportaciones en el PIB ha revertido la tendencia decreciente en los últimos tres años, y creció notablemente en 2021. Es decir, los factores domésticos de demanda (típicamente gasto público, consumo privado e inversión) han disminuido su rol como motores de crecimiento, dejando lugar a la demanda externa como dinamizadora de la economía.

En este contexto, cobra creciente interés preguntarnos qué nos dicen las exportaciones acerca de nuestra estructura productiva. Un indicador que se suele utilizar para analizar el papel de las exportaciones como estabilizador (o como factor de vulnerabilidad) para el crecimiento económico es el de concentración por productos y mercados (indicadores de Herfindahl-Hirschman, IHH). Este índice es utilizado habitualmente para medir el poder de mercado de las empresas. Por lo tanto, un mercado será más concentrado cuanto más cercano a uno sea el indicador. Por el contrario, estaríamos frente a una situación de competencia perfecta cuando el indicador tienda a cero.

Cuando el IHH se aplica al intercambio comercial de los países puede dar información, tanto sobre la concentración de los mercados a los que se dirigen las exportaciones, como de los productos que exporta una economía. Un valor alto del indicador, en el primer caso, mostraría el poder que ejercen algunos países importadores sobre la economía doméstica y, en el segundo caso, indicaría una alta dependencia de la economía en algunos productos específicos.

En el gráfico, que muestra la evolución del IHH para el caso de Uruguay y de otros países entre el año 1996 y 2021, se puede observar que la concentración de mercados y de productos ha ido aumentando. En particular, en 2021 los siete principales productos exportados (de un universo posible de más de 5.000 productos que comprenden el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías) representaron el 70% del ingreso de divisas generadas por concepto de ventas de bienes al exterior.

Si bien no somos el único país que presenta este problema −por ejemplo, Nueva Zelanda mostró una evolución similar−, el nivel de concentración por productos de las exportaciones no deja de evidenciar una vulnerabilidad económica potencialmente relevante, en particular en un contexto en el que se producen, cada vez con más frecuencia, cambios en las condiciones externas. Un ejemplo reciente fue el impacto de la devaluación en China sobre los ingresos de divisas de Uruguay, directamente vinculado a la disminución de las importaciones de carne realizadas por la segunda economía del mundo.

La evolución observada es un reflejo de la baja complejidad de la economía. El concepto de complejidad económica supone que los productos en los que los países tienen ventajas comparativas reflejan las capacidades humanas, institucionales y otras que tiene cada economía para producir. El cúmulo de capacidades actuales condiciona la trayectoria de crecimiento de largo plazo para la economía en cuestión. Existe abundante literatura empírica que muestra la relación entre complejidad y crecimiento económico.

Al respecto, las proyecciones de crecimiento para el país entre 2017 y 2027 según The Growth Lab (Universidad de Harvard)² a partir de la estructura productiva inicial eran muy reducidas, alcanzando al 1,7% promedio anual, ubicándose por debajo de la mayor parte de los países de América Latina. Más allá del valor en sí, que puede verse alterado por grandes proyectos de inversión u otros eventos atípicos, lo importante es considerar el carácter recursivo del problema: la estructura productiva actual está condicionando la posibilidad de crecimiento en el futuro, y, también, la estructura productiva del futuro.

Uno de los problemas a considerar es que en una economía poco compleja no se desarrollan redes de industrias relacionadas, por lo que se dificulta la creación de una masa crítica de conocimiento tácito entre los trabajadores o instituciones que aceleren el derrame de conocimiento en distintos sectores de actividad. De esta forma, las innovaciones quedan encapsuladas y no aportan al conocimiento acumulado sobre otros ámbitos de la economía.

Pensando en un caso muy paradigmático en Uruguay, cabe por ejemplo preguntarnos qué tanto se han podido apropiar otros sectores de los desarrollos tecnológicos de la industria cárnica, vinculados con el sistema de trazabilidad. De acuerdo a un estudio de 2015,³ esta tecnología permitió desarrollar nuevas innovaciones tecnológicas dentro del propio sector, lo que refleja un cierto derrame de conocimiento gracias a las capacidades institucionales y humanas desarrolladas alrededor de nuestro principal producto de exportación. Sin embargo, se cuestiona que no se están aprovechando o capitalizando estas plataformas, al estar otros actores claves ubicados lejos de la red creada alrededor de la nueva tecnología.

Probablemente existan otros ejemplos similares de innovaciones en determinados sectores que han podido construir las capacidades para mejorar su inserción internacional (como es el caso del sector forestal y otros sectores agropecuarios, o el sector de software), pero es muy difícil encontrar elementos suficientes para afirmar que se esté en el camino del desarrollo hacia una estructura económica compleja.

Considerando lo anterior, parece evidente que Uruguay tiene un enorme desafío para consolidar un crecimiento económico sostenido y un proceso continuo de progreso social en el mediano plazo. Desde esta perspectiva, la innovación debería ocupar un lugar de privilegio en la definición de las estrategias empresariales. En simultáneo, la investigación académica y científica debería, también, estar en el centro de las políticas de desarrollo productivo sustentable. Los centros de investigación públicos y las universidades son, en general, los que realizan investigación más riesgosa, de más largo alcance y en proyectos con mayor potencial de generar beneficios para la sociedad en su conjunto. Además, la acumulación de conocimiento en estos ámbitos resulta clave en la difusión de innovaciones hacia otros sectores.

El reconocimiento del lugar que merece la ciencia dentro del desarrollo productivo debe expresarse en la asignación del gasto público. La discusión sobre los retornos de la inversión en educación y la investigación a nivel universitario, así como en investigación básica, deberá ser priorizada en el debate nacional, si es que se pretende convencer a los tomadores de decisiones –públicos y privados– que la innovación empresarial, considerada de forma aislada, no es suficiente para que nuestro país pueda avanzar hacia un mayor desarrollo productivo, ambientalmente sustentable y socialmente inclusivo.

Flavia Rovira, investigadora del Cinve. frovira@cinve.org.uy Entrada escrita para el Blog SUMA del Cinve www.suma.org.uy.