Los días 27 y 28 de julio Colombia fue anfitriona, en Cartagena, junto con Brasil y Chile, de la primera cumbre ministerial para una tributación global incluyente, sostenible y equitativa. La elección de la sede no es casual: refleja el compromiso de Colombia de hacer frente a la pobreza y la desigualdad a través de impuestos progresivos.
La emblemática reforma tributaria del gobierno colombiano, impulsada por el Ministerio de Hacienda entonces bajo mi dirección y aprobada por el Congreso de Colombia a finales de 2022, es un ejemplo destacado de este compromiso. Sin embargo, una vez implementada, era esencial centrar la atención en mejorar la progresividad fiscal en el conjunto de América Latina y el Caribe, que sigue siendo una de las regiones económicamente más desiguales del mundo.
Los países latinoamericanos tienen disparidades de ingresos pronunciadas: el 10% de las personas con mayores ingresos gana 22 veces más que el 10% más pobre y el 1% más rico contabiliza 21% del ingreso total de la región. La desigualdad de riqueza es aún más pronunciada, ya que el 10% más rico de la región posee el 77% del total de la riqueza financiera de los hogares, frente a menos del 1% en manos del 50% más pobre.
Los países de América Latina y el Caribe cuentan, además, con sistemas tributarios regresivos muy enraizados, lo que refleja de manera general su fracaso persistente para gravar a las rentas más altas, y en particular las rentas del capital. Más aún, la evasión y elusión tributaria generalizadas han privado a los gobiernos de recursos que necesitan para aumentar la inversión social y mitigar los efectos de la desigualdad de ingresos.
La competencia tributaria agresiva entre países ha sido a menudo considerada un estímulo necesario para atraer las inversiones extranjeras directas y el crecimiento económico. Pero la evidencia demuestra que los incentivos tributarios y los privilegios pueden quizás atraer flujos financieros de capital, pero no incrementan la inversión real, ya que esta tiende a estar impulsada por otros factores, como la calidad de las instituciones, las capacidades de la fuerza laboral y la infraestructura. Las visiones sesgadas que conducen a incentivar la competencia tributaria entre países deben ser sustituidas por nuevas políticas de crecimiento que cuenten con una mayor coordinación global entre las autoridades tributarias.
América Latina y el Caribe comparten también una frustración frente a los resultados de las negociaciones internacionales de reforma del sistema tributario internacional que se han llevado a cabo hasta ahora. Hay poco desacuerdo en que el sistema tributario mundial se ha quedado desfasado sin haber logrado adaptarse a las realidades de los nuevos modelos de negocios del siglo XXI. Las corporaciones multinacionales se han especializado en crear sociedades fantasmas para trasladar artificialmente sus beneficios a paraísos tributarios. Este problema se ha exacerbado con la llegada de la economía digital, que ha facilitado enormemente que grandes empresas y grandes fortunas personales utilicen esas estructuras para lograr pagar tan sólo una parte ínfima de lo que les corresponde.
Para hacer frente a algunas de las estrategias de elusión tributaria más flagrantes utilizadas por grandes empresas multinacionales, el G20 y la OCDE lanzaron la iniciativa “Erosión de bases imponibles y traslado de beneficios” (BEPS, por su sigla en inglés), que resultó en un paquete de reformas respaldado por 138 países. Pero las esperanzas iniciales de que este proceso condujera a reformas integrales se han hecho añicos. A pesar de que cuenta con algunos elementos innovadores, las medidas delineadas en lo que se conoce como el Pilar Dos de este acuerdo de la OCDE podrían incluso profundizar las desigualdades existentes entre países.
Aunque la propuesta de este Pilar Dos de aplicar un impuesto mínimo global fijado en 15% para grandes corporaciones es innovadora y prometedora, tal y como está diseñada favorece a los paraísos tributarios y a los países del norte global, donde se encuentran las matrices de las empresas más grandes del mundo. Así, el acuerdo actual permite que sea en el norte global donde se recaude este impuesto mínimo a las ganancias obtenidas, a pesar de que las actividades reales se lleven a cabo en el sur global. De esta forma, los países de altos ingresos acabarían beneficiándose de impuestos sobre ganancias que no deberían haberse desviado en primer lugar.
Por otra parte, el 15% propuesto es una tasa muy inferior al promedio del impuesto sobre la renta a las empresas a nivel latinoamericano, que actualmente se sitúa en torno al 24%. Por eso, desde la Comisión Independiente para la Reforma de la Tributación Corporativa Internacional (ICRICT) defendimos que se situara en el 25%. Soy miembro de esta comisión junto con Joseph Stiglitz, Jayati Gosh y Thomas Piketty, entre otros colegas.
Este resultado decepcionante se debe en parte a la incapacidad de los países de América Latina y el Caribe de incidir en las negociaciones multilaterales con una voz fuerte y unificada. Sin embargo, es importante señalar que la frustración no se limita a la región: los países africanos también acabaron solicitando que sea la ONU, y no la OCDE, la que lidere las negociaciones para reformar el sistema tributario internacional.
Para lograr marcos regulatorios más justos y que representen mejor al sur global, debemos garantizar que los procesos de gobernabilidad internacional sean transparentes e incluyentes. La próxima cumbre de Cartagena marca el primer paso hacia un cambio en la forma en que los países de América Latina y el Caribe abordan las negociaciones multilaterales para establecer una tributación más eficaz en toda la región. La conferencia, en la que participan 16 países y cuenta con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (Cepal), es el resultado de un largo proceso preparatorio caracterizado por una serie de diálogos con el sector privado, el mundo académico y la sociedad civil.
Tenemos la esperanza puesta en que esta cumbre sea histórica y sirva para apalancar la colaboración entre los gobiernos de la región. Defender intereses compartidos requiere dejar atrás la competencia tributaria entre nosotros para atraer inversión extranjera y desarrollar un marco para gravar servicios digitales que se ajuste a nuestras necesidades. Ante el incremento de la desigualdad y la elusión tributaria, los gobiernos de América Latina y el Caribe deben forjar un futuro equitativo basado en el principio de la prosperidad compartida.
José Antonio Ocampo, ex subsecretario general de las Naciones Unidas y exministro de Hacienda y Crédito Público de Colombia, es profesor de la Universidad de Columbia y miembro del Comité de Políticas de Desarrollo de la ONU y de la Comisión Independiente para la Reforma de la fiscalidad internacional de las empresas. Copyright: Project Syndicate, 2023.