“América Latina y el Caribe se encuentran actualmente en una crisis del desarrollo”, un concepto que se extiende más allá de las tendencias negativas de mediano y largo plazo, en tanto refiere a la interacción de círculos viciosos que se potencian y restringen la capacidad de avanzar en la dirección de un mayor desarrollo económico y social. Formalmente, el concepto de trampa del desarrollo “consiste en una dinámica circular y autorreforzada que conduce a un estancamiento e incluso a un deterioro de las condiciones económicas, sociales, institucionales y ambientales, entre otras”. Esta problemática, que atraviesa el desempeño regional desde hace más de una década, se expresa en tres trampas interrelacionadas.
1) La trampa del bajo crecimiento
Entre 2015 y 2023, las economías de América Latina y el Caribe crecieron a una tasa media anual del 0,9% (promedio ponderado), es decir, menos de la mitad del 2,3% que se constató durante la llamada “década perdida” de los años 80. Sin embargo, esta dinámica no caracteriza solamente al desempeño económico durante la última década, sino que constituye una problemática de más largo aliento.
En efecto, la región creció a una tasa anual promedio de 5,5% entre 1951 y 1979, que luego cayó a 2,7% durante la ventana que se extiende desde 1980 hasta 2009 y finalmente se ubicó en torno a 1,8% desde 2010 a esta parte. Incorporando la dinámica demográfica, lo anterior implica que el PIB per cápita de la región es actualmente el mismo que en 2013.
Naturalmente, son múltiples los factores que explican este fenómeno, entre los que se destacan la baja cobertura y calidad de la educación, la insuficiencia de infraestructura, las debilidades institucionales, la falta de diversificación y sofisticación económica, el alto grado de desigualdad, la dependencia de recursos naturales, la frecuencia e incidencia de desastres naturales, el sesgo contractivo de las políticas de estabilización y, por último, la baja tasa de inversión que repercute sobre la productividad.
En particular, para explicar la primera de las tres trampas del desarrollo, que es la que está asociada a la baja capacidad para crecer, el informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) hace énfasis en tres factores: bajo crecimiento de la productividad, baja inversión y calidad insuficiente de los recursos humanos.
Con relación al primer punto, la relación entre productividad y crecimiento es bidireccional y está mediada por la estructura productiva. Por un lado, más diversificación supone mayor crecimiento, lo que genera más recursos –públicos y privados– para promover políticas orientadas al incremento de la productividad. Por el otro, más productividad permite expandir las capacidades productivas de mediano y largo plazo, lo que habilita las políticas necesarias para apuntalar la diversificación y la sofisticación del aparato productivo.
Sin embargo, ese vínculo se ha debilitado marcadamente en ambas direcciones en el correr de las últimas décadas, y esto ha limitado, por tanto, la transformación de la estructura productiva. Lo que debería haber operado como un círculo virtuoso lo ha hecho en el sentido contrario. En efecto, entre 1950 y 1980 los países de la región más que duplicaron sus niveles de productividad laboral. Sin embargo, desde entonces, la evolución de la productividad ha estado caracterizada por una dinámica de retroceso y estancamiento que la ubica actualmente en el mismo nivel que tenía diez años atrás.
Sobre este punto, el índice de complejidad económica elaborado por la Universidad de Harvard (2024) evidencia que, en 2021, apenas cinco economías latinoamericanas contaban con una diversificación productiva superior al promedio mundial. Por supuesto, detrás de estas interacciones subyacen las escasas tasas de inversión y los bajos niveles educativos, que merman la capacidad potencial de expandir las capacidades productivas.
Naturalmente, el crecimiento económico no es un objetivo en sí mismo, sino un medio para promover un desarrollo inclusivo que se traduzca en una mejora generalizada de las condiciones de vida. Para ello, las políticas redistributivas son fundamentales, y es ahí donde emerge la segunda trama del desarrollo caracterizada por la Cepal, que es justamente la de la desigualdad y la escasa movilidad social.
2) La trampa de la desigualdad y la baja movilidad social
América Latina se ha caracterizado históricamente por sus desigualdades, que son de las más agudas en el mundo. Según los datos del Laboratorio de Desigualdad Global, el 10% de mayores ingresos en la región captura el 55% de la renta y el 77% de la riqueza total de los hogares. Medida a través del índice de Gini, América Latina y el Caribe es la región más desigual del mundo desde hace más de 30 años.
Detrás de lo anterior son varios los factores que han operado potenciándose, entre los que se destacan el magro crecimiento, los sistemas fiscales regresivos, la debilidad de las políticas y la malla de protección social, las deficiencias de los sistemas educativos, las desigualdades de género y en otras dimensiones, así como la segregación espacial. Por todos estos motivos, la desigualdad es un fenómeno histórico y estructural, además de un rasgo distintivo de nuestra región que se extiende más allá de ingresos y patrimonio, desbordando sobre el ejercicio de derechos, el desarrollo de capacidades y el acceso al poder y la toma de decisiones. Y atado a esto, está además el problema de la escasa movilidad social, que se manifiesta a través de una estratificación social rígida.
Estas problemáticas, íntimamente relacionadas, constituyen la segunda trampa para el desarrollo regional, cuyas implicancias exceden los temas del crecimiento, dado que además son corrosivas para la cohesión social e impiden alcanzar estabilidad en torno a los pactos sociales. En efecto, “la desigualdad contribuye a la persistencia de las otras dos trampas estructurales del desarrollo, a saber, la incapacidad para crecer a largo plazo y la baja capacidad institucional y de gobernanza”.
“En un contexto de bajo crecimiento económico regional, donde se generan recursos de manera limitada y se amplían las desigualdades en el acceso a estos recursos escasos, la insuficiente capacidad institucional y la gobernanza poco efectiva constituyen barreras para promover un crecimiento más productivo, inclusivo y sostenible”.
Por un lado, estas brechas restringen el acceso de las personas a dimensiones que son clave, como la salud, la educación, los servicios básicos y la vivienda, lo que afecta la generación de capacidades y la inclusión en el ámbito laboral, con el consiguiente impacto negativo en materia de productividad e ingresos –más allá de la vulneración de los derechos que eso implica–. Además, la desigualdad restringe la innovación y la creatividad, y afecta por esa vía los avances en materia de sofisticación económica y transformación productiva.
Por otro lado, la desigualdad afecta la capacidad institucional y de gobernanza, dado que les confiere poder a los sectores minoritarios para abogar por una reducción de los impuestos y limitar los esfuerzos en materia distributiva. En ese sentido, la concentración del poder político y económico erosiona los incentivos para invertir en la expansión de las capacidades estatales.
3) La trampa de las capacidades institucionales y la gobernanza poco efectiva
Finalmente, alimentando la dinámica negativa que mantiene entrampada a la región desde el punto de vista del desarrollo, está el problema de la institucionalidad y la gobernanza. En esta dimensión, son varios los índices que dan cuenta del rezago relativo de América Latina y de los problemas que se derivan de esa condición, aunque la situación varía en función de cada país (Chile y Uruguay, por ejemplo, son dos ejemplos que se diferencian positivamente del resto).
Por un lado, la deficiencia en términos de las capacidades institucionales se plasma en “una baja eficiencia administrativa, calidad burocrática deficiente, administración pública de baja calidad y deficiencias en las cualidades weberianas, como la neutralidad y la profesionalización”, lo que da como resultado una baja potencia para implementar políticas y atender las demandas sociales por parte de los gobiernos.
Por otro lado, la baja efectividad de la gobernanza agudiza lo anterior, lo cual produce una percepción de escasa representación y de insuficiente rendición de cuentas por parte de los gobernantes. Además, de allí derivan la baja estabilidad política, la presencia del crimen organizado, las regulaciones de mala calidad y los cuestionamientos al Estado de derecho, además de un control inadecuado de la corrupción.
Como advierte la Cepal, esto socava la confianza pública en las instituciones, debilita el Estado de derecho y favorece un entorno de incertidumbre, lo que en última instancia se traduce en una falta de transparencia y en la aplicación desigual de las leyes y las regulaciones, lo cual causa frustración e inseguridad jurídica y desincentiva la inversión y el desarrollo de políticas públicas efectivas.
El efecto nocivo de las tres trampas para el desarrollo
Las tres trampas descritas se interrelacionan y se refuerzan mutuamente desde hace varias décadas. Como señala la Cepal: “En un contexto de bajo crecimiento económico regional, donde se generan recursos de manera limitada y se amplían las desigualdades en el acceso a estos recursos escasos, la insuficiente capacidad institucional y la gobernanza poco efectiva constituyen barreras para promover un crecimiento más productivo, inclusivo y sostenible”.
Esta situación, que se arrastra desde hace tiempo, se está agudizando como resultado de las transformaciones estructurales que han ido confluyendo en los últimos años y de la sucesión de shocks negativos que ha venido impactando a la región. En particular, la aceleración de las transformaciones tecnológicas agrava las brechas entre las regiones, los países y los distintos grupos de población, al tiempo que las tensiones geopolíticas profundizan las divisiones y debilitan los incentivos para la cooperación y la integración. Esto genera un escenario complejo para revertir el rezago estructural y enfrentar los desafíos crecientes que derivan de la convulsión global.
Cortar con los círculos viciosos que alimentan la interacción entre estas tres trampas del desarrollo exige transformaciones profundas cuya economía política es crecientemente compleja. En particular, el organismo internacional destaca tres: la transformación productiva, necesaria para alcanzar un crecimiento más alto, sostenido, inclusivo y sostenible; la transformación en materia de reducción de la desigualdad y el logro de mayor movilidad y cohesión social, y la transformación en términos de un crecimiento más verde y sostenible y para el enfrentamiento del cambio climático. Para evitar una tercera década pérdida, redoblar los esfuerzos en las tres dimensiones es fundamental. Habrá que ver.