La demanda de infraestructura suele entenderse como “demanda derivada”, ya que, en general, su relevancia deriva de la necesidad de la población por satisfacer otras demandas. Por ejemplo, la demanda de carreteras existe por la necesidad de las personas de transportarse y comerciar; la demanda de hospitales, por su necesidad de asistencia sanitaria; la de escuelas, para obtener instrucción, y así.
La infraestructura no es un fin en sí mismo, sino un medio para optimizar el bienestar de la población, y, en tal sentido, es razonable asumir que cada obra provee “servicios de infraestructura”. Esta idea de la infraestructura como herramienta es –o debiera ser– la visión dominante en los programas de gobierno, en los que las obras necesarias para desplegar una política suelen estar supeditadas a los objetivos que esta persigue.
Sin dejar de ser acertada, esta visión por sí sola subestima la complejidad de los procesos de provisión de infraestructura. En otras palabras, si sólo se hace foco en los objetivos de una política y se omite o posterga evaluar qué infraestructura requiere y cómo hacerse de ella, se pone en riesgo el cumplimiento oportuno de tales objetivos. No son pocos los ejemplos de políticas que dan como un hecho las obras necesarias para implementarse y luego se enfrentan a una realidad plagada de ineficiencias, atrasos y sobrecostos que rezagan considerablemente su impacto esperado.
Es necesario, entonces, complementar esta visión de la infraestructura como medio, con una planificación cuidadosa de los procesos que deben darse para evitar que su falta obstaculice la ejecución de las políticas. Así, tomando como referencia el programa de gobierno del Frente Amplio, esta columna sugiere un modo de facilitar una contribución eficiente de la infraestructura al logro de sus objetivos.
La infraestructura en el programa de gobierno del Frente Amplio
Las Bases Programáticas del Frente Amplio (BPFA) se construyen en un proceso colectivo rico, extenso y complejo que exige el trabajo arduo de muchas personas, un sinfín de reuniones en todo el país y la sistematización de numerosas iniciativas que, sin dejar de ser innovadoras, ratifiquen la “unidad en la diversidad” que caracteriza a la fuerza política.
A lo largo de sus 107 páginas, las BPFA contienen cerca de 50 menciones directas e indirectas a necesidades de infraestructura pública y privada en diversas áreas, que se entienden relevantes tanto por su aporte al sistema productivo nacional como por su contribución directa al bienestar de la población. Se relevan iniciativas en transporte de carga y pasajeros, vialidad, puertos, vías férreas, logística, defensa, energía, telecomunicaciones, agua y saneamiento, educación, salud, vivienda, cultura, turismo y deporte, manteniendo la lógica descrita arriba –de fijar los objetivos de la política e indicar que la infraestructura debe adecuarse para acompañar el proceso–.
En líneas generales, estas iniciativas de infraestructura refieren a una cierta concepción de desarrollo sectorial, a la corrección de incentivos inconvenientes de políticas vigentes o a la necesidad de mejorar las condiciones de acceso de la población al goce de ciertos derechos. A su vez, muchas observan principios rectores comunes, como la sostenibilidad ambiental y la soberanía nacional en el manejo de recursos. En general, las iniciativas están formuladas con un alto grado de abstracción –el usual en este tipo de documentos– y, al ser inherentemente sectoriales, se presentan distribuidas en varios pasajes de los siete capítulos del documento.
En materia de infraestructura, un plan nacional que defina claramente las prioridades puede ser de ayuda para cumplir eficientemente no sólo con las metas de infraestructura en sí, sino, fundamentalmente, con los objetivos programáticos de gobierno.
En tal contexto, parece razonable complementar lo dispuesto por las BPFA con un abordaje que integre y sistematice las necesidades de infraestructura detectadas en cada sector, defina un paquete de proyectos prioritarios, evalúe y seleccione mecanismos para estructurar y financiar cada uno, y planifique su ejecución, contribuyendo con su realización a alcanzar los objetivos propuestos.
Un plan nacional de infraestructura como herramienta
De resultar victorioso en el próximo período electoral, un gobierno frenteamplista podría emplear los primeros 120-150 días de su período para diseñar un plan nacional de infraestructura que defina la cartera de proyectos prioritarios hasta 2030 y fije ciertas líneas de acción a futuro. Esto sin afectar seriamente la disponibilidad de recursos de próximos gobiernos, pero sí entendiendo que, por su relevancia directa e indirecta en la actividad y el bienestar de la población, la inversión en infraestructura debe consolidarse como una política de Estado que atraviese períodos electorales.
Las ventajas de contar con un plan de estas características son varias. En primer lugar, jerarquiza el rol planificador del sector público en la materia. En segundo lugar, permite homogeneizar la calidad de los proyectos prioritarios, promoviendo así una mayor eficiencia en la gestión de recursos. En tercer lugar, da previsibilidad sobre las intenciones del gobierno en infraestructura y alinea expectativas entre la población, las empresas y los trabajadores del rubro, y los potenciales inversores. Finalmente, sistematizaciones de este tipo facilitan la participación de agentes internacionales que puedan estar interesados en integrarse a algunas de sus etapas.
Para su construcción, el Poder Ejecutivo puede nombrar un grupo de alto nivel, entre ministros, directores de empresas públicas y de otras instituciones relevantes, que coordine el relevamiento de necesidades de infraestructura en los sectores referidos, las priorice, las ordene en el tiempo y defina cómo se van a financiar. Como orientación fundamental, dicho grupo se apoyaría en las BPFA, pero considerando al mismo tiempo visiones y sugerencias de gobiernos departamentales, reguladores, organizaciones sociales y sindicales, organismos multilaterales, entre otros. También deberían estudiarse mecanismos que faciliten la participación del sector privado en la formulación y la ejecución de proyectos públicos y privados vinculados a los objetivos propuestos.
Idealmente, los objetivos guía de los componentes del plan no deberían ser en materia de gasto, sino que deberían incorporar valoraciones del aporte de cada proyecto al bienestar general. Cada obra o paquete de obras podrían priorizarse atendiendo a elementos como su grado de contribución al objetivo u objetivos vinculados, nivel de urgencia, relevancia estratégica, beneficiarios potenciales –entre otros indicadores de rentabilidad social–, etcétera. En cada área podrían disponerse objetivos esperados para el período y otros de más largo plazo como referencia.
Desde el punto de vista de la estructuración, todas las herramientas estarán al servicio del plan, seleccionándolas por su eficiencia tanto para proveer las obras como para su mantenimiento posterior, y procurando optimizar siempre la relación entre financiamiento público y privado de corto y largo plazo: obras por administración, fideicomisos de garantía, de administración y financieros, contratos “llave en mano”, concesiones de distinto tipo, leasings, entre otros.
Una vez elaborado, el plan nacional de infraestructura podría presentarse al Parlamento junto con el Presupuesto Nacional. Durante su ejecución, podría también evaluarse la construcción periódica de información de seguimiento para la opinión pública, así como instancias de revisión y seguimiento ante el Parlamento en cada Rendición de Cuentas.
Dos instrumentos complementarios
Por su grado de abstracción, las BPFA definen los objetivos principales de política y orientan sobre los fines que una administración frenteamplista debería perseguir. Luego, es función ejecutiva del gobierno electo definir qué herramientas o medios emplear para alcanzarlos de la mejor manera.
En materia de infraestructura, un plan nacional que defina claramente las prioridades puede ser de ayuda para cumplir eficientemente no sólo con las metas de infraestructura en sí, sino, fundamentalmente, con los objetivos programáticos de gobierno.
Germán Benítez, economista, exvicepresidente de la Corporación Nacional para el Desarrollo, integrante de Marea Frenteamplista (Fuerza Renovadora, Convocatoria Seregnista-Progresistas).