¿Por qué Uruguay ha crecido tan poco?

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El problema

Alberto Bensión, contador público y político colorado, que llegaría a ser ministro de Economía en los albores de la crisis de 2002, sostenía en 1974 (un año después del último golpe de Estado) que el principal problema de la economía uruguaya era la falta de crecimiento económico; la redistribución del ingreso podría darse luego de lograr un mayor crecimiento, casi como un efecto derrame.¹ Medio siglo después, el ministro actual, Gabriel Oddone, se enfrenta a un diagnóstico similar:² la falta de crecimiento como principal problema del país y el crecimiento como una condición necesaria para poder cumplir con otros propósitos del gobierno progresista, como la distribución del ingreso.

Y es que una característica particular de la economía uruguaya en el largo plazo ha sido su magro crecimiento, acompañado de una marcada volatilidad. En el período 1870-2019 la tasa acumulada anual de crecimiento del PIB fue de 2,9%, pero, teniendo en cuenta que durante el mismo período la población creció a una tasa de 1,5% anual, el crecimiento del PIB per cápita se reduce a tan solo un 1,3% anual.³ Claro que hubo años en los que crecimos más, pero, por la volatilidad de la economía, gran parte del crecimiento logrado en etapas expansivas se perdió en las etapas recesivas de los ciclos económicos.

El bajo crecimiento uruguayo destaca aún más por su modestia cuando se lo compara con el dinamismo que han tenido las economías desarrolladas. A pesar de haber iniciado el siglo XX con niveles de ingreso per cápita similares a los de esos países, el magro crecimiento experimentado por la economía uruguaya ha significado un alejamiento sistemático respecto de las economías de Europa y América del Norte. Este empobrecimiento relativo, o declive⁴ de Uruguay en el largo plazo, acentuado en la segunda mitad del siglo XX, no ha podido ser revertido por ninguno de los grandes modelos de desarrollo por los que el país ha apostado. Y eso que ha habido apuestas.

A grandes rasgos, a lo largo de su historia, Uruguay ha seguido tres grandes modelos de desarrollo. Hasta las primeras décadas del siglo XX, en el marco de la Primera Globalización, el país se caracterizó por un modelo de crecimiento agroexportador, que en los decenios siguientes dio lugar al modelo de industrialización dirigido por el Estado, centrado en la producción de bienes de consumo para el mercado interno (industrialización por sustitución de importaciones; ISI). El fracaso de la ISI fue seguido por un proceso de desregulación y reapertura comercial, iniciado en la década de 1960 e intensificado luego del golpe de Estado de 1973.

¿A qué se debe nuestra falta de crecimiento?

Ha habido muchos estudios sobre las causas de este problema. Una muy buena síntesis de las distintas interpretaciones es la realizada por Luis Bértola (2024). De acuerdo con el autor, la especialización del país en la producción agropecuaria ha tenido gran impacto en la volatilidad y la ciclicidad de la economía, y, en última instancia, esta sería la principal explicación del bajo crecimiento y del alejamiento sistemático respecto de los países más desarrollados. Desde esa perspectiva, el desarrollo de la economía uruguaya se puede resumir de la siguiente forma.

A fines del siglo XIX y comienzos del XX, el dinamismo de la economía se concentraba en la producción exportadora, desarrollada sobre un territorio escasamente ocupado y con altos niveles relativos de productividad y salarios. Este contexto propició una fuerte inmigración y un acelerado crecimiento poblacional, lo que a su vez impulsó la expansión de la economía doméstica y una creciente urbanización. En ese marco, las exportaciones crecían menos que el producto, la demanda interna se expandía rápidamente y el núcleo competitivo seguía vinculado a los mercados externos.

Durante la década del 30, el mercado interno cobró impulso gracias a la redistribución de rentas agrarias en un contexto de cierre de la economía y deterioro de los términos de intercambio. Sin embargo, el modelo de industrialización hacia dentro mostró rápidamente sus límites ante la escasa competitividad de la industria no basada en recursos naturales, lo que derivó en un prolongado estancamiento. A partir de entonces, se inició una nueva fase de apertura y reorientación exportadora, todavía basada en sectores primarios. A diferencia de la etapa anterior, esta no generó un efecto multiplicador significativo sobre el mercado interno, incluso en los períodos de mayor redistribución.

El corolario de esta síntesis realizada por Bértola es que uno de los grandes desafíos del desarrollo uruguayo radica en la coexistencia de un sector competitivo estrecho con una amplia economía doméstica caracterizada por baja productividad, informalidad y persistentes desigualdades. La brecha con los países más avanzados refleja un potencial desaprovechado, cuya superación requeriría políticas públicas ambiciosas y sostenidas. En ese sentido, revertir este estancamiento implicaría avanzar hacia una matriz productiva más diversificada, con mayores niveles de productividad e inclusión.

En este camino, la ciencia y la tecnología cumplirían un rol central, pero no pueden pensarse de forma aislada: deberían integrarse a una estrategia de transformación estructural que combine crecimiento con equidad. Esto supondría diseñar políticas explícitas de formación, reconversión laboral e inclusión, y reforzar el papel del Estado de bienestar y del sistema educativo, especialmente en un contexto de acelerado cambio tecnológico.

Por otra parte, no cualquier patrón de crecimiento garantizaría mejoras en la equidad; por el contrario, solo un modelo que incorpore explícitamente criterios distributivos podría generar una base social y productiva verdaderamente sostenible.

Una pieza ignorada

¿Cómo se relaciona la evolución de la distribución con el crecimiento de la economía uruguaya? En la interpretación tradicional, la distribución no actúa como motor del desarrollo, sino como una variable que puede mejorar o deteriorarse según los equilibrios políticos; es, en todo caso, un componente de la sostenibilidad del crecimiento, más que una causa de este.

Sin embargo, en mi tesis de doctorado⁵ planteo lo contrario: que la distribución (funcional) del ingreso debe ser considerada como un factor explicativo (adicional a los ya planteados) del propio desempeño económico, con capacidad para condicionar la acumulación y, en última instancia, el crecimiento en el largo plazo.

¿Qué encontré en mi investigación? Que el efecto de la distribución funcional del ingreso⁶ sobre el crecimiento de la demanda, la productividad del trabajo y la acumulación de capital ha tendido a disminuir a lo largo del tiempo. Y que, desde 1870, Uruguay ha atravesado dos regímenes de crecimiento diferenciados; es decir, dos grandes etapas en las que la forma en que se repartió el ingreso entre salarios, beneficios y rentas de la tierra condicionó de manera distinta el desempeño de la economía.

A fines del siglo XIX, el crecimiento fue liderado por los beneficios. En una economía cuyo dinamismo se basaba en la producción agroexportadora orientada a los países industrializados, el efecto positivo de los beneficios como motor de la inversión y la productividad superaba sus efectos negativos sobre el consumo de los hogares. En ese período, la participación de las rentas de la tierra en el ingreso contribuyó a estimular la demanda, aunque dicho estímulo no se tradujo luego en un efecto positivo sobre el crecimiento de la capacidad productiva.

A medida que avanzó el siglo XX, con el desarrollo progresivo de la economía y el auge del proceso de industrialización liderada por el Estado, el crecimiento pasó a basarse en los salarios, condición que, pese a los cambios en el modelo de desarrollo, se habría mantenido hasta nuestros días. En otras palabras, se consolidó un régimen de crecimiento en el que la participación de los salarios en el ingreso fue un importante dinamizador del consumo, de la productividad del trabajo y, en última instancia, de la propia acumulación de capital. En las últimas décadas, los efectos de la distribución sobre la demanda son menos claros, pero se mantuvo el efecto positivo de la participación salarial sobre la productividad y la acumulación de capital.

¿Qué implica esto?

En conjunto, la evidencia muestra que la distribución funcional del ingreso no es un resultado pasivo del desarrollo, sino un determinante que puede impulsar u obstaculizar la expansión económica. En Uruguay, a medida que la economía se fue desarrollando, la baja participación de los salarios se transformó en una restricción al crecimiento, porque limitó la demanda interna y redujo los incentivos a invertir y a elevar la productividad.

Desde la segunda mitad de los años 60, la (baja) presión salarial no logró convertirse en un impulso para la incorporación de mejoras tecnológicas que permitieran aumentar la productividad del trabajo, posiblemente porque no habría sido rentable invertir en nueva tecnología para compensar el costo de la mano de obra. En un mercado interno ya de por sí pequeño, el bajo poder adquisitivo de los asalariados parece haber sido una limitante significativa a la acumulación de capital, básicamente porque no había demanda potencial a la que atender ni incentivos para mejorar la productividad.

Esto no significa, claro, que todo el dinamismo de una economía se explique por cómo se distribuye el ingreso. El desarrollo es un proceso complejo. Pero la distribución es una pieza del puzle que hasta el momento había sido ignorada por la investigación sobre los problemas de crecimiento de la economía uruguaya. El mensaje central es que la distribución y el crecimiento económico no deberían ser abordados como procesos independientes. Qué tan grande puede llegar a ser la torta depende, entre otras cosas, de la forma en que se reparten sus porciones.

Reflexiones para un país que no crece

Revertir los históricos problemas de crecimiento requeriría avanzar hacia una matriz productiva más diversificada, con mayor inversión en educación, ciencia y tecnología, acceder a acuerdos con socios comerciales estables y dinámicos, mejorar los estímulos a la inversión privada y promover la implementación de nuevas tecnologías en el sector productivo; todo eso integrado en una estrategia de transformación estructural que combine crecimiento con distribución.

Además, el crecimiento no ha sido independiente de la distribución del ingreso. En un régimen liderado por los salarios, promover una mayor participación salarial (mediante políticas de defensa de la competencia que apunten a reducir la concentración industrial, fortalecimiento de la negociación colectiva, estímulo a la competencia externa y fomento de una competitividad genuina) no solo es relevante desde el punto de vista distributivo, sino que también es una herramienta para dinamizar la economía. A la inversa, contradecir el régimen vigente (por ejemplo, congelando salarios en un contexto en el que estos impulsan el crecimiento) tiende a restringirlo.

Lo anterior no debe significar favorecer automáticamente a un componente del ingreso por sobre otro, sino incorporar el conocimiento sobre los regímenes de crecimiento al diseño de la política económica. La historia uruguaya muestra que los dos períodos de mayor crecimiento desde comienzos del siglo XX –el neobatllismo y el ciclo progresista– se dieron de la mano con una fuerte reducción de la desigualdad; en ninguno de los dos casos, sin embargo, ese crecimiento se sostuvo a mediano plazo. A los desafíos estructurales ya identificados por los especialistas debería agregarse otro: cuidar la distribución del ingreso. Pensar el desarrollo uruguayo sin tener en cuenta cómo se reparte el ingreso es, a la luz de la evidencia, perder una pieza del puzle.

Referencias

• Bensión, A, Couriel, A, Faroppa, L y Bucheli, M (1974). Cuatro tesis sobre la situación económica nacional. Fundación de Cultura Universitaria.
• Bértola, L (2024). “La historia económica del Uruguay: una síntesis interpretativa”. En Bértola, L (ed.), Teleidoscopio. Historia económica del Uruguay (pp. 31-175). Fondo de Cultura Universitaria.
• Bértola, L, Román, C y Willebald, H (2024). “Las cuentas nacionales históricas 1870-2023”. En Bértola, ob. cit. (pp. 299-328).
• Marmissolle, P (2026). Salarios, beneficios y rentas de la tierra en Uruguay (1870-2019). Un análisis del vínculo entre distribución del ingreso y crecimiento económico en el largo plazo. Tesis de doctorado en historia económica, Universidad de Valencia.
• Oddone, G (2010). El declive: una mirada a la economía de Uruguay del siglo XX. Linardi & Risso.