El agua no es nuestra: nos precede, nos atraviesa y nos excede

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Durante la crisis hídrica de 2023, miles de hogares de Montevideo y su área metropolitana recurrieron al agua embotellada para reducir su exposición a los cambios en el agua suministrada por la red pública. Una investigación de la Universidad de la República estimó que ese consumo defensivo adicional alcanzó aproximadamente 112 millones de litros y representó un gasto promedio cercano a 6.200 pesos por hogar.¹

La crisis mostró que, cuando disminuye la calidad o la seguridad percibida del abastecimiento público, el costo no desaparece, sino que se desplaza. Los hogares compran agua, la transportan, almacenan o buscan fuentes alternativas. Dedican dinero y tiempo a protegerse frente a un problema que no han producido individualmente.

La respuesta estatal evitó que todo quedara librado al mercado. El gobierno exoneró del IVA y el Imesi a las aguas minerales y sodas, otorgó a más de 500.000 personas en situación de vulnerabilidad un apoyo equivalente a la compra de dos litros diarios de agua embotellada y abasteció centros educativos, servicios de primera infancia y otras instituciones prioritarias.²

Pero esas medidas deben evaluarse con cautela. Las recomendaciones sanitarias y el aumento de las compras defensivas comenzaron en mayo. La exoneración tributaria entró en vigor hacia fines de junio y la cobertura ampliada de las transferencias comenzó a hacerse efectiva a comienzos de julio. Durante varias semanas, por tanto, los hogares asumieron directamente una parte considerable del costo.

La exoneración redujo el precio, pero fue general y no distinguió ingresos ni territorios. Las transferencias focalizadas tuvieron un contenido distributivo más claro, aunque dependieron de registros administrativos preexistentes y pudieron dejar fuera a hogares vulnerables no comprendidos en los programas seleccionados.

Además, reducir el precio no eliminó el carácter regresivo del gasto. Un análisis publicado por el Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) y firmado por Carlos Grau Pérez estimó que, incluso después de la rebaja impositiva, comprar dos litros diarios de agua embotellada por persona, sin incluir el agua para cocinar, podía representar alrededor del 12% de los ingresos del 20% de los hogares más pobres y el 15% de los ingresos del 10% más pobre.³

La intervención fue necesaria, pero tardía, parcial e insuficiente para algunos grupos. Esto exige un criterio más riguroso: no basta con saber si hubo una medida o cuántas personas fueron incluidas; importa cuándo comenzó, qué proporción del impacto absorbió, a quiénes alcanzó y qué capacidades dejó instaladas.

La botella y los límites del control

La humanidad ha desarrollado una gran capacidad para intervenir sobre el agua. Construimos represas y acueductos, perforamos acuíferos, desviamos ríos, drenamos humedales, potabilizamos, reutilizamos y desalinizamos. Podemos captar, almacenar y transportar determinados volúmenes, pero intervenir no significa controlar.

Una botella resume esta paradoja. Podemos comprarla, cerrarla y decidir cuándo beber su contenido. El recipiente transforma un flujo en un volumen delimitado, medible y comercializable. Pero la botella no produce el agua, no repone la fuente ni garantiza la lluvia futura. Su precio puede remunerar la captación, el tratamiento, el envase y el transporte, pero no expresa plenamente el valor del acuífero, el suelo, la vegetación, la cuenca, el trabajo y las infraestructuras públicas que hicieron posible disponer de ella.

Poseer el recipiente no equivale a poseer el ciclo que produjo su contenido. El agua no es nuestra en un sentido absoluto. Nos precede porque existía antes que nuestras civilizaciones, instituciones y mercados. Nos atraviesa porque circula por nuestros cuerpos, alimentos, territorios, economías y ecosistemas. Nos excede porque sus escalas, tiempos y transformaciones superan nuestra capacidad de previsión y control.

Una hipótesis en construcción

Para examinar estas contradicciones proponemos una hipótesis conceptual todavía en construcción: la autonomía progresiva relacional (APR).

La APR no pretende sustituir el derecho humano al agua ni los enfoques existentes. Por el contrario, dialoga con ellos y plantea una pregunta específica: ¿qué autonomía podemos construir frente a una realidad –el agua– de la que dependemos, que no hemos creado y que no podemos controlar?⁴

Una sociedad no se vuelve necesariamente más autónoma porque algunos de sus actores consigan captar, almacenar o controlar una cantidad mayor de agua. Puede aumentar la seguridad de una familia, una empresa, un barrio cerrado, una ciudad o un sector productivo y, simultáneamente, trasladar escasez, costos y riesgos hacia otras personas, territorios, ecosistemas o generaciones.

Desde la APR, la autonomía consiste en acrecentar conocimientos, capacidades y posibilidades efectivas de decisión y acción. Aumentaría cuando personas, comunidades e instituciones amplían, de manera justa y progresiva, su capacidad para comprender las fuentes y ecosistemas de los que dependen; participar en las decisiones; anticipar riesgos; proteger las condiciones que sostienen la vida; aprender de los resultados, y corregir las intervenciones que producen daños o desigualdades.

“Progresiva” indica que las capacidades se construyen mediante experiencia, seguimiento y corrección. “Relacional”, por su parte, significa que la autonomía no se posee aisladamente: depende de relaciones sociales, económicas, institucionales, tecnológicas, territoriales y ecológicas que pueden ampliar las capacidades de algunos y restringir las de otros.

Uruguay reconoce constitucionalmente el agua como recurso esencial para la vida y el acceso al agua potable y al saneamiento como derechos humanos fundamentales.⁵ A este principio constitucional la APR puede ayudar a convertirlo en una pregunta práctica: ¿qué capacidades poseen realmente las personas y las instituciones para conocer, decidir, actuar, evaluar y corregir?

Tres crisis y tres economías del agua

La experiencia uruguaya puede compararse con otros conflictos regionales. En Uruguay, las instituciones compensaron parcialmente a la población durante una emergencia. En Tigre, Argentina, decisiones públicas, regulaciones e infraestructuras participaron en la creación de condiciones para valorizar privadamente territorios inundables. En el río Santiago, México, la intervención fue durante mucho tiempo insuficiente para prevenir la contaminación y luego debió asumir costosas tareas de saneamiento, atención sanitaria y restauración.

En Tigre, el agua no aparece principalmente como un bien escaso para consumo, sino como un componente del paisaje y del valor inmobiliario. Las urbanizaciones cerradas construidas sobre humedales incorporaron lagos artificiales, rellenos y obras hidráulicas capaces de crear seguridad y amenidades dentro de los emprendimientos.⁶ Sin embargo, los humedales no son terrenos vacíos. Almacenan agua, amortiguan inundaciones, sostienen biodiversidad y regulan el territorio. Cuando esas funciones se alteran, sus costos no necesariamente aparecen en el precio de las viviendas. Los beneficios pueden quedar dentro del emprendimiento, mientras parte de los riesgos se traslada a barrios vecinos, ecosistemas y presupuestos públicos.

Desde la APR no basta con preguntar si la intervención aumentó el valor del suelo o protegió a quienes viven dentro de una urbanización. Es necesario examinar si fortaleció las capacidades colectivas del territorio o si amplió la seguridad de determinados actores debilitando la de otros. En ese sentido, el río Santiago muestra otra economía del agua: la de los costos que quedan fuera de las decisiones productivas. Cuando una actividad descarga residuos sin asumir plenamente los costos de prevención, tratamiento y reparación, obtiene un ahorro privado. El costo no desaparece: se traslada al río, a las comunidades y a las instituciones públicas.

Investigaciones realizadas en localidades de la cuenca informaron daños biológicos asociados a la exposición a agentes tóxicos presentes en el agua y el aire.⁷ Aquí, decir que el agua nos atraviesa describe un recorrido material desde las actividades productivas hacia los ríos, el aire y los cuerpos.

Los beneficios económicos pueden acumularse durante años, mientras el reconocimiento de los daños, la atribución de responsabilidades y la reparación avanzan con lentitud. Desde la APR, la pregunta es si la intervención pública modifica las relaciones que hicieron posible el daño: la falta de información, la fiscalización débil, la fragmentación institucional y la limitada capacidad de las comunidades para influir antes de que la contaminación se consolide.

Ampliar la economía del agua

Los tres casos muestran que la economía del agua no puede reducirse a precios, tarifas y costos de infraestructura. Incluye también los gastos defensivos de los hogares, el valor territorial creado mediante la transformación de humedales, los costos sanitarios y ambientales externalizados, los servicios ecológicos que prestan las cuencas y los recursos públicos necesarios para compensar o reparar daños.

La Comisión Global sobre la Economía del Agua y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe proponen valorar integralmente sus funciones económicas, sociales, ecológicas e institucionales.⁸ Obviamente, valorar no significa necesariamente poner un precio monetario a todo; significa evitar que aquello que carece de precio sea tratado como si careciera de valor.

La APR agrega una pregunta distributiva: ¿una intervención aumenta de manera justa y duradera las capacidades de quienes dependen del agua, o acrecienta la seguridad de determinados actores trasladando costos y riesgos hacia otras personas, territorios, ecosistemas o generaciones?

De la hipótesis al instrumento de decisión

La APR podría funcionar como un marco de preguntas antes, durante y después de una intervención. Antes de decidir permitiría identificar de qué fuentes, ecosistemas e infraestructuras depende el abastecimiento, qué grupos poseen menor capacidad de protección, quiénes obtendrán los beneficios y quiénes podrían soportar los costos y riesgos.

Durante la implementación, ayudaría a observar si la información es accesible, si las medidas llegan oportunamente a sus destinatarios, si los organismos coordinan sus acciones y si aparecen consecuencias no anticipadas. Después, permitiría evaluar no solo la obra construida, el volumen movilizado o el número de beneficiarios, sino también los conocimientos adquiridos, las capacidades institucionales generadas, las desigualdades persistentes y la posibilidad real de corregir las decisiones.

La experiencia uruguaya agrega una pregunta decisiva: ¿la intervención comienza cuando la población empieza a soportar los costos o solo después de que la emergencia ha sido formalmente reconocida? De esta manera, este recorrido puede sintetizarse en cuatro funciones: anticipar, decidir, evaluar y corregir.

La autonomía no se alcanza de una vez y para siempre. Una infraestructura adecuada puede volverse insuficiente bajo nuevas condiciones climáticas; una obra puede proteger un territorio y aumentar el riesgo en otro; una transferencia puede alcanzar a muchas personas y llegar, sin embargo, después de que los hogares hayan soportado una parte considerable del impacto.

Uruguay, Tigre y el río Santiago muestran que el Estado puede redistribuir recursos para proteger, habilitar transformaciones que concentran beneficios o intervenir tardíamente para reparar daños. Por eso, no toda intervención pública fortalece automáticamente la autonomía colectiva. Su valor depende de cómo distribuye el conocimiento, el poder, los beneficios, los costos y las posibilidades futuras de decisión. La APR continúa siendo una hipótesis en construcción. Su utilidad deberá comprobarse mediante aplicación, comparación y evaluación empírica.

El agua no es nuestra: nos precede, nos atraviesa y nos excede. Construir autonomía no consiste en negar esa dependencia ni en prometer un control imposible. Consiste en desarrollar capacidades públicas y colectivas para vivir dentro de ella, anticipar los riesgos, distribuir de manera más justa los beneficios y los costos, y corregir las intervenciones antes de que la seguridad de algunos se transforme en escasez, enfermedad o deterioro para los demás.