Este período de gobierno ha traído algunas situaciones atípicas en lo que refiere al proyecto de Presupuesto Quinquenal y las sucesivas Rendiciones de Cuentas que el Poder Ejecutivo debe presentar –al igual que los entes autónomos de la educación, por disposición constitucional– y que finalmente, luego de su tratamiento parlamentario, el Poder Legislativo transforma en leyes. Comencemos por recordar que al inicio del quinquenio, en 2015, en medio de grandes tensiones y movilizaciones sociales por presupuesto para la educación pública, el gobierno decretó la esencialidad de los servicios educativos, lo que constituyó un error jurídico y político mayúsculo. Posteriormente se registró una contramarcha del decreto, y finalmente ese período se cerró con la sanción de la Ley Presupuestal 19.355, que debería haber previsto recursos para los cinco años siguientes pero lo hizo únicamente para 2016 y 2017.
Si bien en esa instancia el Poder Ejecutivo presentó una propuesta por dos años, los entes autónomos de la educación presentaron sus proyectos por cinco. No obstante, en lo que resulta comparable, es decir los años 2016 y 2017, lo otorgado a la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) por ley significó alrededor de un tercio de lo solicitado.
En 2016, la Rendición de Cuentas, que se aprobó mediante la Ley 19.438, recortó en forma inesperada a ANEP 793 millones de pesos (a valores de 2015) ya otorgados en la ley de presupuesto en sus artículos 552 y 554. A modo compensatorio, el artículo 6 de dicha ley le dio la posibilidad a ANEP de usar recursos propios que ya tenía adjudicados a infraestructura y a diferentes destinos que el ente le da al Fondo de Inasistencias.1 Es decir que se le recortaron los ingresos para 2017 y se le sugirió cómo readecuar su economía con fondos propios.
Ya en 2017, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) presentó el proyecto de Rendición de Cuentas correspondiente que, según lo anunciado en 2015, prevería fondos para los tres años restantes del quinquenio; sin embargo, lo hace solamente para 2018. Desde principios del presente año, los principales dirigentes del PIT-CNT y de los sindicatos de la educación han manifestado públicamente la necesidad imperiosa de habilitar un período de tiempo prudencial para dar lugar a negociaciones con los colectivos de los trabajadores de la educación, respetando de este modo la ley de negociación colectiva. Haciendo caso omiso de tales expresiones y luego de insuficientes reuniones tripartitas, el MEF presentó al Poder Legislativo su proyecto de Rendición de Cuentas diez días antes del vencimiento del plazo constitucional del 30 de junio. Esta acción supuso un alejamiento notorio de la fuerza política en el gobierno respecto de su base social.
Por su parte, ANEP elaboró su proyecto de Rendición de Cuentas en consulta con los sindicatos de la educación, en dos planos: uno a nivel de los consejos desconcentrados de educación, con sus respectivos sindicatos, y otro en reuniones bipartitas entre el Consejo Directivo Central (Codicen) y la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay (CSEU). Esto no significa que los sindicatos avalen en su totalidad el mensaje de ANEP ni que todas sus reivindicaciones se encuentren contempladas, pero es una señal de diálogo consensuado que contrasta fuertemente con la actitud del MEF.
Para su confección se realizó un proyecto correspondiente a los tres años que restan del quinquenio, y con un cálculo de que al año 2020 se llegue a 6% del PIB para el área educación, con un escenario en que ANEP mantendría en la distribución de ese 6% un monto proporcional al actual (67% del gasto para educación corresponde a ANEP).
Con respecto a la comparación con el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, este último solicita 1.500 millones para 2018 y ANEP pide 7.768 millones para ese año. Es decir que se propone por parte del MEF asignar 19% de los fondos solicitados por el ente de la educación. Con respecto a 2019 y 2020 no podemos comparar, ya que el proyecto del MEF es por un año.2
En lo que es comparable, el proyecto del Poder Ejecutivo solicita 1.500 millones de pesos para cumplir con una parte del convenio firmado en diciembre de 2015 con la CSEU, mientras que ANEP, con ese mismo fin, en el artículo 1 de su proyecto solicita 1.700 millones. Esto constituye un primer problema a solucionar en el Poder Legislativo, ya que faltan 200 millones para seguir con la cadencia incremental que garantice que se llegue al final del período a los 25.000 pesos para los docentes grado 1, tal cual está expresado en el convenio firmado por el gobierno y los sindicatos en diciembre de 2015.
Analizaremos ahora el presupuesto desde el punto de vista de los sindicatos, más allá de porcentajes del PIB y de reducciones maniqueístas sobre que el papel de los sindicatos es luchar únicamente por salarios.
La clase trabajadora, y en particular los trabajadores sindicalizados de la educación, somos portadores de una visión transformadora del mundo, con una concepción que tiende a elaborar rupturas con la lógica deshumanizadora e individualista del capital, y que implica difundir una educación signada por principios humanitarios, éticos y solidarios. No queremos una educación que reproduzca las desigualdades sociales ni que prepare a los jóvenes para ser simplemente un engranaje más en la economía de mercado; por el contrario, luchamos por una educación liberadora e integral que convierta a seres humanos en personas con capacidad de insertarse activamente en la sociedad en la que viven, con una visión superadora de las actuales condiciones existentes.
En consecuencia, teniendo en cuenta el marco conceptual anterior y sin dejar de reconocer que desde 2005 la sociedad uruguaya ha realizado un gran esfuerzo en destinar recursos incrementales sostenidos al sistema educativo público, creemos que resta aún mucho por realizar y avanzar. Sin considerar, por razones de espacio, el análisis de la evolución de los salarios docentes, y dejándolo quizá para otra entrega, a modo de ejemplo mencionamos sólo algunos puntos, de una gran lista, por los cuales, como trabajadores, solicitamos más presupuesto para el sistema educativo.
Es muy claro que los montos asignados para inversiones en nuevos edificios y mantenimiento correctivo y preventivo es todavía insuficiente. Persisten aún liceos, escuelas y escuelas técnicas que funcionan en locales que no son del todo aceptables para desarrollar la labor educativa. A esto hay que agregar la proliferación de aulas móviles o contenedores, soluciones transitorias que muchas veces se van transformando en permanentes, y que hay que sustituir paulatinamente. Siempre se corre detrás de los emergentes para intentar ir solucionado estos problemas. Dado que ANEP es uno de los organismos del Estado que mejor ejecuta sus recursos, es evidente que los recortes a las propuestas de este organismo en sus mensajes de Rendición de Cuentas se traducen luego en carencias a la hora de planificar nuevas obras o el adecuado mantenimiento de las ya existentes.
En lo que corresponde a la educación inicial, en 2010 se logró la casi universalización de la educación a partir de los cuatro años de edad. El nivel 3 también registra un proceso significativo de ampliación de cobertura. En 2016 asistieron 76% de los niños de tres años, pero a pesar del incremento constante de su cobertura, se sigue observando un escalonamiento importante en función del origen social: mientras que el acceso se ubica próximo a la universalización en los dos quintiles superiores de ingresos, sigue siendo comparativamente bajo en los sectores más pobres (64,5% en el quintil 1). Para posibilitar que los niños de tres años provenientes de los sectores de la sociedad de más bajos recursos puedan concurrir a jardines de educación inicial es que se necesitan más recursos para construir locales, equiparlos y convocar a maestros y asistentes de educación inicial. Especialmente si se considera que el quintil 1 incluye a 48% de los niños de tres a cinco años de este país.
Considerando el porcentaje de jóvenes entre 18 y 19 años que finalizaron educación media en esas edades, podemos verificar que la tasa de egreso oportuno de educación media superior para 2015 fue de 25,8%; es decir que sólo uno de cada cuatro jóvenes finaliza la educación media en la edad estimada para ese ciclo. Factores de rezago, repetición y abandono en educación primaria y secundaria influyen en ese guarismo. Mejorar ese indicador merece ya de por sí un mayor presupuesto. Si ese porcentaje se desagrega por nivel socioeconómico, 65,3% pertenece al quintil 5, mientras que 11,1 % pertenece al quintil de más bajos ingresos. Si bien la educación pública en todos sus tramos está fuertemente marcada por las diferencias determinadas por la procedencia de sus estudiantes referida a los contextos socioeconómicos, podemos señalar que en educación primaria la asignación de recursos educativos sigue una política, si se quiere, compensatoria de las desigualdades constatadas. Escuelas APRENDER, Escuelas de Tiempo Completo, Maestros Comunitarios y otros dispositivos, entre ellos la provisión de 280.000 almuerzos, son ejemplo de ello. No obstante, en la educación media la asignación de recursos no se encuentra, por el momento, vinculada a las características socioeconómicas de las poblaciones atendidas, salvo excepciones. Para subsanar estas desigualdades es que solicitamos más recursos.
El explosivo crecimiento de la matrícula de UTU ha implicado que en los últimos diez años esta pasara de tener 70.000 a 93.000 estudiantes. La gran variedad de cursos que ofrece el Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP) abarca ciclo básico y bachillerato tecnológico, cursos de formación profesional básica (FPB), cursos de capacitación, bachillerato profesional, bachillerato en artes y artesanías, y, a nivel terciario, tecnicaturas, curso de ingeniero tecnológico, y cursos de tecnólogos, algunos de ellos en coordinación con la Universidad de la República y la Universidad Tecnológica. Este gran crecimiento y diversificación de cursos hace urgente un reforzamiento del presupuesto para un subsistema que desarrolla cursos estrechamente ligados a la matriz productiva y profesional.
Una situación inadmisible es que la Administración siga contratando en educación primaria auxiliares de servicio mediante Comisiones de Fomento y directores convertidos en empresas. Además de esto, los salarios de estos auxiliares es sensiblemente más bajo que quienes realizan la misma tarea pero son funcionarios públicos. Esto implica que periódicamente haya que regularizar una situación laboral –diríamos que hasta ilegal– que el mismo Estado genera. En el mensaje de Rendición de Cuentas de ANEP, en su artículo 3 se solicitan 333.243.626 pesos para regularizar a 1.013 auxiliares de servicio. Pero quizá lo más importante es que el organismo encuentre una forma de contratación que no siga reproduciendo este mecanismo. Otra inequidad a atender, entre tantas, es que a los profesores adscriptos, profesores ayudantes de laboratorio y coordinadores, profesores orientadores pedagógicos del Consejo de Educación Secundaria (CES) y del CETP con cargos de 24 horas, se les paga por 22 horas y media, y los cargos con 33 horas de labor cobran por 31 horas. Algo inaudito: trabajan por más horas que las que se les paga. De la misma forma se necesitan más administrativos, más equipos multidisciplinarios que cuenten con psicólogos, psicopedagogos, educadores sociales, y, por supuesto, también la creación de más cargos docentes para una cobertura adecuada en relación a la cantidad de alumnos, evitando de este modo la superpoblación de estudiantes en algunos grupos. Para todo esto es que solicitamos más presupuesto.
Otro aspecto que como trabajadores creemos necesario debatir es la renuncia fiscal que realiza el Estado con respecto a la educación privada. Las instituciones privadas de educación no pagan IVA, IRAE, Impuesto al Patrimonio, impuestos municipales, aportes patronales al BPS ni aportes patronales por el Fonasa, además de las exoneraciones por donaciones habilitadas por la ley 18.834. Según el Informe de la Educación 2015-2016 del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, la renuncia fiscal en 2015 representó 9% del total de los recursos dirigidos por Rentas Generales a la educación pública, es decir, aproximadamente 6.548 millones de pesos.
Artículo 6: […] Autorízase al Inciso 25 “Administración Nacional de Educación Pública” a utilizar en el ejercicio 2017 un monto de hasta 111 millones de pesos, que habiéndose originado en excedentes del Grupo “Retribuciones Personales” de ejercicios anteriores a 2016, hubieren sido volcados al “Fondo de Infraestructura Pública-ANEP”. El monto referido será reintegrado a Rentas Generales, y podrá ser utilizado con los destinos previstos en los artículos 552 y 554 de la Ley 19.355 del 19 de diciembre de 2015. Asimismo, autorizase al Inciso 25 “Administración Nacional de Educación Pública” a utilizar el “Fondo de Inasistencias” para contribuir al financiamiento de los destinos previstos en los artículos 552 y 554 de la Ley 19.355 del 19 de diciembre de 2015. Facúltase a la Contaduría General de la Nación a realizar las habilitaciones y transposiciones necesarias a efectos de dar cumplimiento al presente inciso.
Corresponde señalar que en su artículo 14 se solicita un aumento del crédito asociado al Tributo de Educación Primaria (891.824.377 pesos), que constituyen fondos propios de la ANEP y no tienen un costo financiero por ser fuente de financiamiento de Recursos con Afectación Especial (RAE). Si se suman los artículos con costo con este último, el total es de 8.660.017.651 pesos.